artigos

José Maria Dias Pereira

Uma breve história do desenvolvimentismo no Brasil

RESUMO

ABSTRACT

O ciclo de reformas neoliberais praticadas pelos países
latino-americanos nas últimas duas décadas embora
tivesse trazido, para alguns deles, crescimento econômico desviou-os do caminho do desenvolvimento,
no sentido que é dado ao termo por Celso Furtado.
A crescente incorporação da ideologia neoliberal
nos textos de economia deixava para trás as políticas
intervencionistas e, com elas, o legado do desenvolvimentismo. Não foram poucos os que afirmaram que
Keynes estava definitivamente morto e enterrado.
Porém, a forma como os países reagiram ante a recente
crise financeira global provou que, ao contrário do
que muitos supunham, Keynes está vivo e manda
lembranças. Este artigo, tomando o Brasil como um
"estudo de caso", tem como proposta ajudar a retirar
o pensamento econômico originado na Cepal do relativo esquecimento em que se encontra, dando uma
pequena contribuição para sua necessária renovação
diante do mundo globalizado.

The cycle of neoliberal reforms entered into by Latin
American countries during the last two decades while
having, in some cases, resulted in economic growth,
has, nevertheless, drawn them away from the path to
development, that is, in the sense given the term by
Celso Furtado. The growing incorporation of neoliberal
ideology into economic texts has left interventionist
policies behind, and with them, the legacy of developmentalism. There have been many who had declared
Keynes definitively dead and buried. However, the
way in which countries have reacted when faced by the
recent global financial crisis, proves that, contrary to
what many people may think, Keynes is, in fact, alive
and well and sending us his best wishes The purpose
of this article, which uses Brazil as its case study, is
to help reinstate this line of economic thinking, which
originated at UNECLAC (United Nations Economic
Commission for Latin America and the Caribbean),
but which has fallen into relative obscurity. We can
thus make a small contribution to its necessary return
to the stage within our globalized world.

Palavras-chave
Economia, Cepal, desenvolvimento,
globalização.

Keywords
Economy, UNECLAC (CEPAL),
Development, Globalization.

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1. A formação do pensamento econômico brasileiro

1. A teoria das vantagens
comparativas, construída
por David Ricardo (17721823), ilustra as vantagens
do livre-comércio entre
as nações. Através de um
exemplo de duas mercadorias (vinhos portugueses e
tecidos ingleses), Ricardo
demonstra que não é
preciso que uma nação
tenha vantagem absoluta
(menor custo na produção
de duas mercadorias), basta
que tenha uma vantagem
relativa (menor custo na
produção de uma delas).
Supondo que o comércio
entre as nações fosse feito
pela razão de preços vigente
em cada uma, seria mais
vantajoso para uma nação
especializar-se em produzir
apenas a mercadoria que
tivesse vantagem relativa
e importar a outra. Dessa
forma, a população de
ambos os países obteria um
estoque maior de produtos
para consumir do que teria
caso cada país decidisse
produzir ambos os produtos (ver RICARDO, 1982,
cap. VII, "Sobre o comércio
exterior").

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O pensamento econômico brasileiro, no pós-guerra, não se estruturou nos meios
acadêmicos como havia ocorrido na formação econômica dos países desenvolvidos. Desde o início, formou-se uma visão econômica politicamente engajada na
defesa da industrialização, o chamado desenvolvimentismo. As ideias-força do
desenvolvimentismo eram: 1) a industrialização é a via da superação da pobreza
e do subdesenvolvimento; 2) um país não consegue industrializar-se só através
dos impulsos do mercado, sendo necessária a intervenção do Estado (intervencionismo); 3) o planejamento estatal é que deve definir a expansão desejada dos
setores econômicos e os instrumentos necessários; 4) a participação do Estado
na economia é benéfica, captando recursos e investindo onde o investimento privado for insuficiente.
O "divisor de águas" entre as correntes que formavam o pensamento econômico brasileiro da época era a conveniência ou não da intervenção do Estado na
economia. Aos desenvolvimentistas, liderados pelo empresário paulista Roberto
Simonsen, opunham-se os liberais, tendo Eugênio Gudin à frente. O primeiro
representava os interesses da indústria, sobretudo da Federação das Indústrias de
São Paulo (Fiesp). O segundo, respeitado professor da Fundação Getulio Vargas
(FGV), expressava o pensamento do comércio.
Ideologicamente, o combate se travava em duas frentes. Do lado das forças
conservadoras, posicionavam-se as oligarquias agrário-exportadoras, a burguesia comercial importadora e exportadora, além do capital comercial e financeiro
internacional. Do lado reformista, se encontravam as novas forças sociais nascidas da expansão urbano-industrial do país, da qual faziam parte o crescente proletariado e o novo empresariado industrial, além da classe média (funcionários
públicos, militares, intelectuais, entre outros).
As transformações da economia mundial após a Primeira Guerra Mundial
­ maior protecionismo e menor elasticidade da demanda por produtos primários ­ colocavam sob ataque a doutrina dominante do livre-comércio, baseada
na teoria das vantagens comparativas.1 Ajudado pelos ventos da "revolução keynesiana", formava-se nos países latino-americanos um clima de rebelião contra o
liberalismo, que acabou por gerar um processo espontâneo de industrialização
em razão dos desequilíbrios crônicos no balanço de pagamentos desses países.
Assim, nos anos que se seguiram à Segunda Guerra Mundial, as economias latino-americanas passavam por transformações importantes provocadas

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pela industrialização e urbanização crescentes, potencializados por uma taxa
de crescimento de 5,8% entre 1945 e 1954. Na medida em que as exportações
latino-americanas voltavam aos níveis normais, recuperava-se também a ideologia liberal, de defesa da divisão internacional do trabalho com base na teoria das
vantagens comparativas ricardiana. O subdesenvolvimento da América Latina
(AL) era explicado nos termos de "etapas" de um processo de desenvolvimento,
o chamado "take-off ", de Rostow.2 Embora essa explicação não desse conta da
nova realidade da AL, faltava ainda um corpo teórico que demonstrasse que a
industrialização era o caminho mais fácil para "queimar" etapas e alcançar mais
rápido o desenvolvimento.
Essa nova instrumentalização teórica tornou-se finalmente possível com a
criação da Comissão para a América Latina e Caribe (Cepal), em 1948, por uma
decisão da Assembleia Geral das Nações Unidas um ano antes. A Cepal originou-se num contexto de insatisfação dos países latino-americanos por terem
sido excluídos da ajuda do Plano Marshall à Europa e pelo sucateamento de seus
equipamentos industriais fruto da falta de dólares para importar causada pelos
anos de crise das exportações. Sediada em Santiago, no Chile, ao invés de ser apenas mais uma agência internacional inexpressiva como muitas já criadas, a Cepal
se constituiria na matriz de um original pensamento econômico latino-americano,
crítico do liberalismo, que influenciaria toda uma geração de economistas.3

2. As principais teses da Cepal
As principais teses da Cepal para explicar as razões do atraso das economias
latino-americanas em relação aos países desenvolvidos podem ser resumidas
como segue:
Centro versus Periferia

A divisão internacional do trabalho produzia efeitos diferenciados entre países
ricos (centro) e pobres (periferia). O progresso técnico se expandia de maneira
desigual: no centro, foi mais rápido e elevou a produtividade de todos os setores econômicos; na periferia ­ relegada à função de produzir alimentos e matérias-primas para o centro ­ a difusão do progresso técnico era restrita ao setor
exportador, não se propagando pelo resto do sistema produtivo.

2. Na época, a explicação
comum para o atraso das
economias latino-americanas era baseada no famoso
artigo de Rostow ("The take-off to sustained growth",
The Economic Journal, março
de 1956), que sustentava
que o subdesenvolvimento se constituía numa
etapa necessária pela qual
teriam que passar todas as
economias antes de atingir o
desenvolvimento (citado por
BIELSCHWSKY, 2000).
3. O principal expoente na
formação do pensamento
cepalino foi o economista
argentino Raúl Prebisch,
ex-diretor do Banco Central
argentino, cujo texto "O
desenvolvimento econômico
da América Latina e seus
principais problemas",
de 1949 (publicado na
íntegra na coletânea sobre
os 50 anos do pensamento
da Cepal, organizado por
BIELSCHOWISKY, 2000),
foi a base do modelo de
interpretação do processo
de transformação por que
passavam as economias
latino-americanas. Outros
precursores mais conhecidos
foram Celso Furtado, Aníbal
Pinto, Osvaldo Sunkel e Juan
Noyola Vásquez. No Brasil, o
departamento de economia
da Unicamp representou
uma espécie de "filial da
Cepal", ao abrigar vários
economistas que haviam tido
contato com a instituição da
ONU, a começar por Maria
da Conceição Tavares, a
economista decana desse
grupo, que incluía José Serra,
Antonio Barros de Castro,
Carlos Lessa, entre outros.

Deterioração dos termos de troca

A tese é uma contestação à teoria das vantagens comparativa, de Ricardo. Ao
invés de os ganhos de produtividade do centro serem transferidos para a periferia, ocorria o contrário. Como os preços dos produtos primários produzidos pela
periferia sofriam constante desvalorização, em contraste com os preços dos bens

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industrializados vendidos pelo centro, disso resultava uma crescente perda da
periferia nas relações de troca com o centro. Havia uma desvantagem comparativa no intercâmbio entre os países que se especializaram em produzir alimentos e
matérias-primas e aqueles voltados para a produção de bens industriais, os quais
agregavam maior valor. A razão para isso é que, com o avanço do progresso técnico intensivo em capital e poupador de matérias-primas no centro, a demanda
externa por produtos primários da periferia tende a ser decrescente ao longo do
tempo, gerando um descompasso estrutural entre oferta e demanda que se reflete
em queda sistemática dos preços.
Inflação como um problema estrutural

Chocando-se com a visão liberal que via a inflação como um fenômeno conjuntural, basicamente decorrente do aumento da quantidade de moeda na economia (monetarismo), que provocava um excesso de demanda diante de uma oferta que não poderia ser aumentada no curto prazo (hipótese de pleno emprego
de fatores), para a Cepal, a moeda era passiva. A expansão monetária era uma
resposta à elevação de preços provocada por problemas estruturais dos países
subdesenvolvidos ("gargalos" ou "pontos de estrangulamento", na linguagem dos
textos da Cepal). A principal causa da inflação era a rigidez da oferta de alimentos, cuja expansão era dificultada pelas condições pré-capitalistas ainda existentes no setor agrícola (concentração fundiária) e a dupla pressão exercida sobre a
agricultura, seja como produtora de alimentos exigida pela rápida urbanização,
seja como fornecedora de matérias-primas exigida pela expansão industrial.
Planejamento e protecionismo

Em face da escassez de poupança interna, a Cepal apostava no planejamento
como forma de melhor aproveitamento dos recursos das economias subdesenvolvidas. O planejamento estatal, portanto, era o melhor caminho para dirigir
as forças de mercado no sentido de promover uma expansão industrial com
equilíbrio setorial, de forma a reduzir os pontos de estrangulamento. O Plano de
Metas, implantado pelo governo JK nos anos 1950, foi fortemente influenciado
pelas ideias da Cepal.
Considerando o atraso da indústria dos países periféricos em relação à dos
países do centro do sistema capitalista, a Cepal defendia a implantação de tarifas
e subsídios como forma de compensar a diferença de produtividade entre os produtos locais e os importados.
Tendência ao desemprego

O progresso técnico do centro desenvolvido está associado às condições de oferta de trabalho e disponibilidade de capital, enquanto na periferia ele independe
de ambos. Neste último caso, o fato de a mão de obra ser abundante e o capital

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escasso não desempenha papel importante na escolha das técnicas de produção, por parte dos empresários. Como o domínio tecnológico parte do centro,
a periferia simplesmente adota técnicas importadas que economizam o que ela
tem em abundância (excesso de oferta de mão de obra) e gastam o que é escasso
(capital). Gera-se, com isso, uma tendência estrutural ao desemprego nos países
latino-americanos.

4. A tese do desequilíbrio
externo é fator condicionante dos vários ciclos
econômicos brasileiros na
análise de Celso Furtado,
no seu clássico Formação
econômica do Brasil.

Tendência ao desequilíbrio externo

O desequilíbrio externo tendia a ser recorrente nas economias da AL, tanto em
razão da inelasticidade de suas exportações quanto da necessidade de importar bens de capital e insumos intermediários não disponíveis internamente. Por
outro lado, o chamado "efeito demonstração" ­ tendência das elites dos países
periféricos de copiarem os padrões de consumo dos países do centro ­ ampliava
a pressão sobre as importações.4
A substituição de importações

Tendo como parâmetro que a industrialização é o caminho do desenvolvimento, a Cepal propunha a substituição do padrão de crescimento "para fora" (voltado para o mercado externo) pelo padrão "para dentro" (baseado no mercado
interno). Este último seria sustentado pela indústria substitutiva de importações,
começando pela produção de bens de consumo tradicionais que exigem tecnologia simples e pouco capital, avançando posteriormente para a produção de
bens de consumo duráveis e bens de capital. Nas etapas iniciais do modelo de
substituição de importações, o desequilíbrio externo persistiria na medida em
que ocorreria apenas uma mudança na composição das importações e não uma
redução de seu volume. A correção do desequilíbrio externo só seria possível
num estágio avançado de industrialização.

3. Principais críticas ao "modelo cepalino"
Entre as críticas ao "modelo cepalino" destaca-se a acusação de que, embora contivesse elementos da teoria keynesiana, sofria das mesmas limitações da teoria
econômica tradicional (neoclássica) por não analisar a natureza das relações de
classe do modo de produção capitalista (visão marxista). Como decorrência, faltava à Cepal um estudo sobre a distribuição da renda, como se imaginasse que a
industrialização, por si só, resolveria esse problema. Por último, imaginava uma
espécie de Estado onipotente que, "acima e à frente" das classes sociais, sabia o
caminho que levava ao desenvolvimento.
Embora possa sofrer críticas, sobretudo por não ter chegado a ponto de
formular uma teoria de investimento ou de acumulação de capital, a Cepal

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representou um grande avanço em direção à elaboração de um pensamento
econômico independente das correntes teóricas hegemônicas que, a partir do
cenário vigente nos países desenvolvidos, eram transpostas, quase sem nenhuma
mediação, para a realidade dos países desenvolvidos. Ao combinar elementos da
"revolução keynesiana" com as transformações históricas do sistema centro-periferia, a Cepal construiu um instrumento analítico poderoso para a análise dos
problemas estruturais típicos dos países latino-americanos, tais como déficits
externos crônicos, desemprego, deterioração nos termos de troca nas relações de
comércio externo e inflação.
No decorrer dos anos 1960, quando grande parte do continente latinoamericano mergulha nas trevas das ditaduras militares (sobretudo após o golpe
de Pinochet, no Chile), a Cepal se desarticula e vai, gradativamente, perdendo
importância. Seu legado, contudo, foi lançar as sementes de um autêntico
pensamento econômico latino-americano e, por extensão, também brasileiro.
O que não é pouca coisa.

4. Celso Furtado e o desenvolvimentismo

5. FURTADO, C. Entre
inconformismo e reformismo. Revista de Economia
Política. São Paulo: brasiliense, v.9 (4), out-dez. 1989
e também Celso Furtado
­ obra autobiográfica (tomo
III), organização Rosa Freire
d'Aguiar, São Paulo: Paz e
Terra, 1997. Originalmente
escrito por solicitação do
Banco Mundial para a
obra sobre os "pioneiros
do desenvolvimento".
In: MEIER, G. M. (org).
Pioneers in Development.
Washington: Oxford
University Press, 1987.
6. O que Raúl Prebisch (no
texto "O desenvolvimento
econômico da AL e seus
principais problemas", de
1949, já citado) chamava de
"falso universalismo"
da ciência econômica.

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As principais teses de Celso Furtado foram expostas, por ele próprio, em artigo
por solicitação do Banco Mundial, posteriormente reproduzido por ocasião da
celebração dos 30 anos da publicação de Formação econômica do Brasil, e também postumamente publicado no seu livro de memórias.5 Trata-se de um texto
que procura fazer uma espécie de retrospectiva metodológica da vasta obra do
autor. Como deixa claro desde o início, seu ponto de partida era como explicar o
atraso dos países surgidos da expansão europeia? Que caminhos nos trouxeram
o subdesenvolvimento?
Ao se interrogar sobre a questão, Furtado chegou à conclusão que a ideia de
subdesenvolvimento estava fora do alcance explicativo das teorias de crescimento.
Isso porque os conceitos utilizados eram fruto da observação de estruturas sociais
nascidas da industrialização,6 impondo-se uma apreciação crítica desse quadro
conceitual. E o levou a utilizar a história como método para busca das respostas
que procurava. Mais especificamente, o conceito de "excedente social" (introduzido pelos fisiocratas em meados do século XVIII) foi seu ponto de partida.
Que condições são necessárias para que a acumulação de capital ocorra em
determinada sociedade? A condição necessária para a existência do excedente
é que a divisão social do trabalho aumente a produtividade do trabalho. Esta é
uma condição necessária, porém insuficiente. É a estrutura de classes, em última análise, o fator determinante da parcela da produção que vai ser consumida
imediatamente e a que vai ser reservada para aumentar a capacidade produtiva
da economia, que se constitui no excedente. Na medida em que as estruturas

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produtivas se tornaram mais complexas, a apropriação do excedente assumiu
duas formas básicas: a autoritária e a mercantil. A primeira pode ser identificada
na escravidão (caso extremo), no feudalismo e no mercantilismo; a segunda, na
revolução burguesa do século XVIII que engendrou o capitalismo.
A formação do sistema centro-periferia se realiza em três etapas. Na primeira, se constitui o que hoje se conhece por "centro", ou seja, a formação do núcleo
industrial inicial resultante da interação de fatores econômicos e políticos ligados
à história europeia. Na segunda, ocorre a ocupação de territórios de clima temperado por europeus, como nos Estados Unidos da América, o que se constitui
numa fase de expansão do núcleo industrial inicial. Na terceira, se consolida um
sistema de divisão internacional de trabalho em que os países da periferia desse
núcleo são levados a se especializar (como fornecedores de alimentos e matérias-primas) para ter acesso às mercadorias do centro (bens manufaturados).
Teria sido a polaridade centro-periferia uma consequência inevitável da
expansão do modo de produção capitalista ou um fato histórico? Furtado inclinase por buscar a explicação na história, evitando qualquer tipo de determinismo.
Admite, contudo, que a partir de certo ponto a periferia se torna imprescindível
para garantir a rápida acumulação do centro. Isso ocorreria de quatro maneiras
diferentes: a) pela apropriação do excedente exclusivamente em benefício do
centro; b) pela apropriação de uma parte do excedente por um segmento da
classe dominante local (proprietários de terra); c) pela apropriação do excedente
por grupos locais (burguesia mercantil não comprometida com transformações
nas estruturas sociais); e, por último, d) pela apropriação de parte do excedente
pelo Estado (dominado pelos interesses dos grupos "b" e "c").
No centro, as transformações na economia repercutem na esfera social na
medida em que a maior produtividade física do trabalho se traduz em aumento dos salários, expandindo a demanda interna e influenciando a destinação do
excedente (orientação do progresso tecnológico). Na periferia, as mudanças no
sistema produtivo são induzidas pelo exterior e a formação do excedente (apropriado pelos grupos "b" e "c") não cria uma diversificação da demanda interna,
uma vez que é transferida para o exterior via aumento das importações. A destinação do excedente, portanto, é a base do conceito de subdesenvolvimento, uma
situação que combina insuficiência da demanda interna (desviada para o exterior via importações) e atraso da acumulação de capital (fruto da divisão internacional do trabalho).
Em resumo, as reflexões de Celso Furtado nos anos 1950 sobre o subdesenvolvimento apontavam em três direções de política econômica. Primeira, no sentido de abandono da teoria das vantagens comparativas como critério de inserção
na divisão internacional do trabalho (busca da diversificação na pauta de exportações). Segunda, visto que o Brasil não possui um sistema industrial competitivo em todos os setores, a inserção internacional tem que ser seletiva, o que exige

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planejamento estatal. Por último, deve ser reforçado o papel das instituições da
sociedade civil no controle do Estado, evitando a dicotomia populismo versus
autoritarismo que tanto tem atrasado a caminhada para o desenvolvimento.

5. O método de análise de Celso Furtado exemplificado
em Formação econômica do Brasil

7. O livro tem uma história
curiosa contada em seu livro
de memórias
(A fantasia organizada, Paz
e Terra, 1985). Os originais
de Formação econômica do
Brasil (cerca de 400 páginas
escritas à mão), enviados
ao editor no Rio de Janeiro,
não chegaram ao destino.
Constatado o extravio,
Furtado lembrou-se de que,
por sugestão de um amigo,
antes de enviar pelo Correio
havia feito uma fotofilmagem do texto na universidade. Depois de conseguir
emprestada uma filmadora
e de adquirir sua primeira
máquina de escrever, datilografou página por página
e fez correções nos originais
antes de enviar novamente
ao Brasil. Meses depois, de
volta ao Brasil, conseguiu
encontrar o manuscrito em
um depósito do Correio,
aparentemente classificado
como material "suspeito".
8. Segundo Bielschowsky
(1989), trinta anos após
o seu lançamento (1958),
Formação econômica do
Brasil havia sido traduzido
para dez idiomas e vendido
mais de um quarto de
milhão de exemplares.

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Em meados dos anos 1950, Celso Furtado já havia escrito seu primeiro livro, A
economia brasileira, quando o avião em que viajava do Rio para Londres permaneceu dois dias em Recife, cidade onde fazia escala depois de um pequeno
acidente ao pousar. Na época, Furtado aproveitava para fazer cursos e participar de concorridos seminários na prestigiosa Universidade de Cambridge, uma
espécie de templo onde ensinaram alguns "monstros sagrados" da economia,
como Marshall, Keynes e Joan Robinson. Perambulando pelas ruas do centro da
cidade em que havia estudado no antigo ginásio, Furtado entrou numa antiga
livraria onde adquiriu uma reedição do livro História econômica do Brasil, de
Roberto Simonsen, que havia lido dez anos antes. Folheando o livro, deparou-se
com uma grande quantidade de dados sobre o período colonial, o que despertou
a ideia de tentar elaborar um modelo da economia do açúcar.
Foi daí que surgiu Formação econômica do Brasil, redigido entre novembro
de 1957 e fevereiro de 1958, nas "sobras de tempo entre o festival de debates teóricos a que assistia em Cambridge".7 Nascia, talvez, o principal "clássico" do pensamento econômico brasileiro,8 que partindo da economia açucareira mapeava
os principais ciclos e subciclos do modelo primário-exportador e sua transição
para o modelo de industrialização substitutiva de importações. O método de
Furtado nesse livro, de resto recorrente em toda a sua obra, foi o de aproximar
a história da análise econômica. Foi também o primeiro livro a aplicar a teoria
keynesiana ao caso concreto do Brasil.
Embora não haja menção nesse aspecto no livro, tratava-se de um estudo histórico que aplicava a abordagem da Cepal para o caso do Brasil. A obra
é organizada cronologicamente por capítulos numa visão secular, que começa
nos primórdios da ocupação do território. Partindo da economia para a história,
Furtado perguntava-se como teria sido possível financiar a ocupação inicial das
terras que viriam a formar o Brasil? Para responder a essa pergunta, ele teve de
estudar as razões do êxito da produção de açúcar no Nordeste brasileiro. Esse
seria o nosso primeiro grande ciclo econômico, que perduraria por séculos, e
que marcaria para sempre o perfil daquela região do país. Paraibano de nascimento, Furtado sempre se preocupou em buscar alternativas para o desenvolvimento do Nordeste, tendo sido inclusive o idealizador da Superintendência para
o Desenvolvimento do Nordeste (Sudene).

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Do ponto de vista metodológico, segundo Bielschowsky (1989), Formação
econômica do Brasil possui três linhas de argumentação. A primeira reside na
busca das diferenças entre a colonização norte-americana e brasileira, buscando encontrar as razões pelas quais a primeira se desenvolveu e a segunda não.
Essa preocupação é visível nos capítulos iniciais sobre os fundamentos da ocupação territorial e mais à frente, no século XIX, quando ele compara algumas
variáveis que explicariam esse "hiato de desenvolvimento" entre as duas economias (capítulo 18).
Um segundo enfoque, no qual se revela a inclinação keynesiana do autor,
pode ser encontrado nas partes do livro que tratam da "economia escravista de
agricultura tropical" (séculos XVI e XVII), a "economia escravista mineira (século XVIII) e, parcialmente, na "economia de transição para o trabalho assalariado"
(século XIX). Nos diversos capítulos, em momentos diferentes, Furtado busca
levantar os obstáculos à expansão da renda, à formação de um forte mercado
interno e à maior diversificação da estrutura produtiva.
Finalmente, no período histórico que vai de meados do século XIX a meados do século XX, vislumbra-se mais claramente a linha de argumentação "keynesiano-estruturalista" da obra. Aqui, Furtado concentra-se em desvendar os
segredos da acumulação capitalista da economia brasileira, após a eliminação
do trabalho escravo. Com o surgimento do trabalho assalariado e o advento da
República, formam-se novos grupos de pressão ao mesmo tempo que o país
caminha para uma "economia de transição para um sistema industrial". Os capítulos 30, 31 e 32 ­ que tratam da origem e superação da crise na economia cafeeira na década de 1930 ­ são, certamente, os mais conhecidos de todo o livro.9
Nessa parte do texto, Furtado mostra como a defesa da renda do setor cafeeiro
(compra e destruição do café) representou uma política anticíclica mais eficaz
do que a dos países desenvolvidos, abrindo espaço para a industrialização substitutiva de importações10.

9. Segundo Mantega (1989:
35): "E a parte mais importante do texto é, sem dúvida,
a análise da economia cafeeira, cuja expansão produziu
recursos e, sobretudo, a
demanda de manufaturados,
que teria dado o empurrão
inicial à industrialização
no país."
10. Segundo Furtado
(1985:192): "O que importa
ter em conta é que o valor do
produto que se destruía era
muito inferior ao montante
da renda que se criava.
Estávamos, em verdade,
construindo as famosas
pirâmides que anos depois
preconizaria Keynes."
11. Esta seção está baseada
amplamente e resume
o capítulo 1 da tese de
doutorado de Wilson
Suzigan, na Universidade
de Londres, transformada
no livro Indústria brasileira
­ origens e desenvolvimento
(Brasiliense, 1986).

6. O desenvolvimentismo no Brasil: principais correntes teóricas11
Ao mapear as origens e desenvolvimento da indústria brasileira a partir de
seu modelo primário-exportador, podemos identificar quatro interpretações
principais:
Teoria dos "choques adversos"

Tem por base o conjunto de estudos sobre as causas do subdesenvolvimento
latino-americano que ficou conhecida como "doutrina da Cepal". Um choque
adverso, por exemplo, crises no setor exportador, crises externas, guerras, etc.,
afeta o setor externo da economia e impõe dificuldades à importação. Como

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resultado de políticas expansionistas, a procura interna desloca-se dos produtos
importados para produtos internos alternativos (substitutos). Existe uma versão
extrema dessa interpretação, mais geral, originada dos primeiros observadores
da expansão da indústria nacional, a qual teria reagido positivamente às dificuldades impostas pela Primeira Guerra Mundial, cujo principal representante
foi o industrial Roberto Simonsen. A outra versão, identificada com as análises
de Celso Furtado e Conceição Tavares, refere-se apenas aos efeitos da Grande
Depressão e da crise do café como um choque adverso que estimulou a indústria
nacional substitutiva de importações.
De acordo com esta última versão, o crescimento industrial até 1930 é induzido pelo crescimento da renda interna gerada pelo setor exportador (economia
cafeeira). A partir da Grande Depressão da década de 1930, inicia-se a ocupação
da "reserva de mercado interno" anteriormente suprido pelas importações pela
incipiente indústria nacional (marco de constituição do modelo de industrialização substitutiva de importações). Na medida em que o modelo avança, o próprio
crescimento da indústria passa a contribuir para a expansão da renda interna,
alargando o marcado doméstico.
Diante da ênfase dada por Celso Furtado e Conceição Tavares ao choque
adverso causado pela Grande Depressão fica-se com a impressão de que a indústria brasileira anterior a 1930 era insignificante, o que não é verdade. Tanto que,
para que fosse possível a substituição de importações na proporção ocorrida nos
anos 1930, devia haver um setor industrial já relativamente diversificado.
Industrialização liderada pela expansão das exportações

Essa corrente estabelece uma relação direta entre desempenho do setor exportador e desempenho industrial. Ao afirmar que a indústria se desenvolveu em
períodos de boom das exportações e se retardou em momentos de crise do setor
exportador, serviu de contraponto a versão da teoria dos choques adversos,
sobretudo na interpretação de Celso Furtado e Conceição Tavares. Ao fornecer
os meios para importação de insumos, recursos para infraestrutura (construção
de ferrovias, por exemplo) e criação de renda interna, o setor exportador viabilizou a produção e fortalecimento de um mercado para os bens manufaturados
produzidos internamente. Com base em dados empíricos sobre a relação entre o
café e a indústria, provam que em anos de fraco desempenho das exportações de
café a indústria paulista atrasou-se.
O comércio do café contribuiu para a formação da indústria pelos seguintes
motivos: a) ao promover a monetização da economia e crescimento da renda
interna criou um mercado para produtos manufaturados; b) ao financiar a criação das estradas de ferro e o investimento em infraestrutura ampliou e integrou esse mercado; c) o próprio desenvolvimento do comércio de importação
e exportação contribuiu para a criação de um sistema de distribuição de bens

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José Maria Dias Pereira

manufaturados; d) ao promover a imigração estrangeira aumentou a oferta de
mão de obra; e) a exportação de café fornecia recursos em moeda estrangeira
para a importação de insumos e bens de capital para o setor industrial.
Um dos principais representantes dessa corrente foi Dean (1976), cujo livro
A industrialização de São Paulo enfatiza as origens do capital industrial e do
empresariado paulista. Segundo ele, o papel do Estado não foi importante nessa
época, assim como a participação do capital estrangeiro. O principal papel coube
aos importadores e aos "burgueses imigrantes", que trouxeram além das técnicas
algum capital.
A principal crítica que pode ser feita ao estudo de Warren Dean, assim
como aos demais representantes dessa corrente (Peláez, Nicol, Leff), é que, ao
admitirem a existência de uma relação linear entre o desempenho do setor
exportador e o desenvolvimento da indústria, deixaram de perceber as mudanças estruturais fundamentais causadas pela Grande Depressão e seu desdobramento na crise do café.
O enfoque do "capitalismo tardio"

Trata-se de uma revisão da doutrina da Cepal em seu formato tradicional. Em
particular, esse enfoque refuta o caráter "reflexo" atribuído às economias latinoamericanas, incorporando o conceito de dependência formulado por Fernando
Henrique Cardoso e Enzo Faletto.12 O desenvolvimento do capitalismo no Brasil
foi "tardio": ao mesmo tempo que a economia cafeeira estimulava o crescimento
industrial impunha limites a esse crescimento porque a acumulação do capital
industrial estava à acumulação do setor exportador e esta, por sua vez, dependia
da acumulação de capital dos países centrais e da divisão internacional do trabalho. Entre os principais expoentes dessa vertente interpretativa do desenvolvimento industrial brasileiro, destacam-se Conceição Tavares (1974), Silva (1976),
Cano (1977), Aureliano (1981) e Mello (1982).
O desenvolvimento industrial da América Latina foi determinado em primeiro lugar por fatores internos e, em segundo lugar, por fatores externos. No
caso do Brasil, foi resultado de um processo de acumulação de capital do setor
exportador de café. A indústria interna de bens de capital não se desenvolveu,
ficando dependente de importações, o que redundou em menor autonomia do
setor industrial como um todo (tese do crescimento retardatário). O crescimento
econômico foi desequilibrado na medida em que a substituição de importações
não alcançou as indústrias de insumos básicos e de bens de capital.
Toda a análise é baseada na lavoura de café do estado de São Paulo.
A transferência de capital do café para a indústria ocorreu durante períodos de
expansão das exportações e não de crise. A tradicional periodização da Cepal
que propõe um crescimento voltado "para fora" até 1929 e a transição a partir
dos anos 1930 para um crescimento voltado "para dentro" é substituída por uma

12. "O reconhecimento da
historicidade da situação de
subdesenvolvimento requer
mais do que assinalar as
características estruturais das
economias subdesenvolvidas. É preciso analisar, com
efeito, como as economias
subdesenvolvidas vincularam-se historicamente ao
mercado mundial e a forma
em que se constituíram
os grupos sociais internos
que conseguiram definir
as relações orientadas para
o exterior que o subdesenvolvimento supõe. Tal
enfoque implica reconhecer
que no plano político-social existe algum tipo de
dependência nas situações
de subdesenvolvimento e
que essa dependência teve
início historicamente com a
expansão das economias dos
países capitalistas originários
[...]. Frente à argumentação
apresentada, o esquema
de `economias centrais' e
`economias periféricas' pode
parecer mais rico de significado social que o esquema
de economias desenvolvidas
e economias subdesenvolvidas." Ver Cardoso e Faletto
(1970:26).

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Uma breve história do desenvolvimentismo no Brasil

periodização economia colonial-economia mercantil escravocrata- economia
capitalista exportadora. Somente a partir de meados da década de 1950, com a
instalação da indústria de bens de capital é que a acumulação de capital industrial
se torna predominante e endogenamente determinada.
Os pontos mais controvertidos desse enfoque referem-se ao início da
industrialização e sobre as origens do empresariado industrial. É bem provável que a acumulação do capital industrial tenha se iniciado antes da década
de 1880 e não se concentrado nesse período específico. Se houve uma relação entre a Grande Depressão, a crise do café e o investimento industrial esta
não deve ter tido, ao menos inicialmente, um impacto desfavorável na indústria nacional, dada a sua extrema dependência por matérias-primas e máquinas importadas.
Há divergência também, entre os próprios integrantes dessa corrente, em
relação às origens da burguesia industrial. Enquanto Silva (1976), na mesma
linha de Dean (1976), enfatiza o papel dos importadores e imigrantes; Mello
(1982) demonstra que os "barões do café" participaram ativamente dos empreendimentos industriais no final do século XIX. Por último, a hipótese de que a
estrutura industrial na época fosse altamente concentrada na produção de bens
de consumo talvez seja exagerada, uma vez que havia algum grau de diversificação da nossa indústria, sobretudo no que se refere à produção de insumos.
Industrialização induzida pelo governo

13. Os primeiros anos após
a Proclamação da República
(1889) foram marcados por
uma das mais graves crises
das finanças brasileiras
("encilhamento"). Ainda
durante o Império, já se
fazia sentir uma falta de
meio circulante causada
pela desorganização do
sistema monetário público

132

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Embora amplamente contestada pela vasta bibliografia que estuda a transição do
modelo primário-exportador para o de substituição de importações, essa linha
de argumentação enfatiza o papel desempenhado pelas políticas intencionais do
governo em prol da industrialização, sobretudo através de proteção tarifária e
concessão de incentivos e subsídios. Seu objetivo explícito era contestar a posição
das correntes anteriormente citadas de que o papel do Estado na promoção da
industrialização, no período anterior a 1930, foi mínimo ou pouco significativo.
A importância da proteção tarifária, além de ser esporádica, dependia de
outras variáveis da política comercial. Seja como for, a partir da Primeira Guerra
Mundial a proteção deixou de ocorrer via tarifas e se concentrou na taxa de câmbio e em restrições às importações. O fato de que as políticas governamentais
não tenham sido anti-industrialistas antes da década de 1930 não significa que
tenham sido industrialistas. A partir daí, existe quase um consenso de que o
Estado passou a estimular o desenvolvimento de indústrias específicas por causa
da escassez de insumos e matérias-primas básicas, embora não houvesse ainda
uma posição política favorável à industrialização em geral. De fato, isso só viria a
ocorrer após o final da Segunda Guerra Mundial.

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7. Os períodos mais controvertidos nas análises desenvolvimentistas
Em relação à origem do capital industrial

A controvérsia gira em torno da tese de que o capital industrial se formou
entre 1886 e 1894, porque foi nesse período que se estabeleceram grandes
fábricas de tecidos e outras indústrias (fábricas de cervejas e alguns ramos da
indústria metal-mecânica, entre outros). Como esse foi um ciclo de expansão
das exportações de café, serviu de base para a tese da relação positiva entre
períodos de aumentos dos lucros do café e formação do capital industrial.
A polêmica se estabeleceu porque existem evidências de que ocorreram grandes investimentos na indústria antes desse período, de modo que seria mais
correto destacar não a "gênese" da indústria, mas sim que esta teve um grande
desenvolvimento nesse período.
O que torna essa época mais controvertida é que houve coincidência com
um momento de intensa especulação financeira, que ficou conhecido como
"encilhamento". A crise (1891), que culminou com a falência de muitas empresas,
resultou do grande aumento da emissão de moeda, que passou a ser utilizada
para financiar o déficit público, da expansão do crédito e do relaxamento das
normas para a formação de sociedades anônimas.13 Apesar de ter causado inflação, o "encilhamento" foi positivo para a formação do capital industrial, uma vez
que as importações de máquinas aumentaram de 30% para 70%, entre 1890 e
1891, e algumas das maiores empresas brasileiras foram fundadas nessa época.14
Em relação à influência da Primeira Guerra Mundial

A discussão surge em relação a se os efeitos do conflito foram positivos para a
indústria brasileira ­ como propõe a teoria dos "choques adversos" em sua versão extrema ­ ou não. Dean (1976) argumenta em sentido contrário, afirmando
que a guerra interrompeu um período de desenvolvimento industrial estimulado
pela expansão das exportações de café, dada a capacidade para importar matérias-primas e máquinas restringiu a capacidade de aumento da produção industrial. Peláez (1979) vai nessa mesma direção, afirmando que o Brasil continuou
dependente de mercados estrangeiros durante a guerra por causa do tamanho
relativamente pequeno do setor industrial interno e levanta dúvidas se os períodos de choques adversos eram mesmo indispensáveis para que houvesse diversificação e expansão da indústria nacional.
Outros autores, como Silva (1976), Cano (1977) e Mello (1982), contrapõem a revisão de Dean e Peláez, argumentando ter havido aumento do investimento e da produção, esta última inclusive pelo melhor aproveitamento da
capacidade instalada existente. Em sua tese de doutorado, Suzigan (1986) contesta esses autores com dados que mostram que houve uma drástica redução
nos investimentos industriais durante a guerra e, quanto à produção, esta teria

que não acompanhara o
progresso da atividade
econômica. Somava-se a
isso a libertação dos escravos (1888), que passaram
a demandar moeda para
pagamento de seus salários,
além da necessidade de
auxiliar com crédito os
proprietários de escravos que foram atingidos
pela Abolição feita sem
nenhuma indenização. O
aumento das emissões,
que começou no final do
Império, alastra-se com a
necessidade de financiar
as despesas da República.
O gradativo aumento
das emissões monetárias
descambou para a pura
especulação. Começam a
surgir, da noite para o dia,
toda sorte de empreendimentos (bancos, firmas
comerciais e industriais,
estradas de ferro, etc.),
tendo aumentado em até
cinco vezes o total do capital
das sociedades anônimas
registrado no Rio de Janeiro
em apenas dois anos (entre
1889 e 1891). Ocorre que
esse investimento ficava
apenas no papel, uma vez
que o objetivo era apenas
emitir ações para especular
na Bolsa de Valores. A
débâcle arrastará também
empresas de bases mais
sólidas que não resistiram
à desvalorização de seus
papéis e as falências se multiplicam. No final, restou
uma avalanche de moeda
(entre 1889 e 1892, os meios
de pagamento aumentaram
de 206.000 contos de réis
para 561.000 contos de
réis) e sua consequência
inevitável: a inflação. Ver a
respeito, Prado Jr. (1945) e
outros autores.
14. Não só em São Paulo e
no Rio de Janeiro, mas em
vários estados do Nordeste
foram estabelecidas grandes
fábricas de tecidos de algodão. Ver Suzigan (1986:48).

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Uma breve história do desenvolvimentismo no Brasil

15. Peláez (1979:139) afirma
que "[...] o problema principal de verificação histórica
foi a fonte de recursos para
sustentação do café. O
crescimento das despesas,
financiadas por impostos
novos, não corresponde à
política fiscal keynesiana. [...]
A compra e destruição dos
estoques foram financiadas,
principalmente, pelos novos
impostos de exportação. Os
créditos do Banco do Brasil
e do Tesouro não podem ser
considerados, estritamente
falando, uma geração de
moeda, pois foram pagos
com receitas mensais, provenientes das exportações.
[...] É possível admitir-se,
dentro de hipóteses estritamente keynesianas, que os
créditos tenham facilitado
a recuperação, embora seja
difícil verificar a magnitude
do impacto. Mas é óbvio que
a recuperação não pode ser
explicada por um simples
modelo keynesiano de
sustentação do setor cafeeiro.
Logo, a Tese Furtado é
inválida".
16. Tomando como base a
recuperação da indústria
têxtil na década de 1930,
Peláez (1979) também rebate
a interpretação de Celso
Furtado de que a redução
das importações criou uma
"reserva de mercado" para
as indústrias nacionais. No
caso da indústria de tecidos,
três fatores explicariam o
aumento da demanda: a)
as políticas governamentais
de incentivo a esse ramo da
indústria; b) a manutenção
do nível de emprego nos
cafezais pelo programa de
sustentação do preço do café
do governo; e c) o aumento
do emprego na lavoura do
algodão diante da boa cotação do produto no exterior.
17. Segundo Peláez
(1979:171), é "altamente
duvidoso que sobrassem
recursos líquidos para

134

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aumentado inicialmente para depois declinar, sob o efeito da forte limitação da
capacidade para importar.
Em relação aos efeitos da crise do café e da Grande Depressão

Os pontos controvertidos estão centrados principalmente na interpretação de
Celso Furtado no seu clássico Formação econômica do Brasil, sobretudo nos
capítulos 30, 31 e 32. Referem-se ao impacto da política de defesa do café sobre
os níveis de renda, a proteção à indústria e a transferência de recursos do café
para a indústria.
Segundo Furtado (1985), diante da superprodução de café e da retração da
demanda causada pela Grande Depressão, a compra da colheita de café e sua
destruição manteve a renda do setor exportador, assim como o nível de emprego,
permitindo que o Brasil saísse da crise antes dos países desenvolvidos. O desequilíbrio do setor externo foi corrigido através da desvalorização da taxa de câmbio, provocando grande aumento nos preços relativos das importações. Com as
importações mais caras, uma parte da demanda de produtos externos é desviada para o mercado interno, que passa a ser atendida, de forma crescente, pelas
indústrias domésticas. Esse aumento da oferta só teria sido possível porque já
existia um pequeno núcleo de indústrias de bens de capital e pela existência de
capacidade ociosa nas indústrias nacionais de bens de consumo.
A questão do impacto da política de defesa do café sobre os níveis de renda é
o alvo principal da "revisão" da análise de Celso Furtado feita por Peláez (1979).
Segundo ele, a política de sustentação dos preços do café não foi financiada
por meio da expansão do crédito ­ hipótese de Furtado ­ mas pela cobrança
de novos impostos sobre o café exportado. A renda gerada com a compra do
café pelo governo teria sido parcialmente anulada pelos impostos. Para evitar a
expansão de moeda, o governo teria se utilizado de empréstimos junto ao Banco
do Brasil na época, os quais eram pagos com a receita do imposto sobre exportação de café. Assim, a renda que era dada com uma mão (despesa do governo) era
retirada com a outra (imposto)15. Especula inclusive se, caso não tivesse havido
a intervenção do governo, a renda não teria sido mais alta (parte da safra teria
sido colhida e a outra não). Conclui sua tese revisionista, afirmando que a renda
permaneceu estagnada durante a Grande Depressão.
Baseado em análises de outros autores, Suzigan (1986) vem em socorro da
"Tese Furtado". Argumenta que parte do novo imposto sobre o café foi transferida para os consumidores externos em virtude da inelasticidade da demanda
externa do café. Acrescenta ainda que o financiamento por meio de impostos foi
de cerca da metade, sendo o restante financiado através da expansão do crédito.
Assim, o efeito-renda da política de sustentação do preço do café, embora não
tenha sido tão importante quanto o imaginado por Furtado, também não foi tão
insignificante quanto o sugerido por Peláez.

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Outro ponto controvertido refere-se à proteção à indústria, atribuído por
Celso Furtado exclusivamente à desvalorização da taxa de câmbio que repercutiu
sobre os preços relativos (aumento do custo dos produtos importados em relação aos produtos nacionais), favorecendo a expansão da demanda doméstica.16
Embora a depreciação cambial tenha sido o fator mais importante, também deve
ser levada em consideração a intervenção direta do governo no comércio exterior, seja por meio de elevações de impostos sobre importações, seja simplesmente por meio de restrições às importações.
Por último, resta a polêmica quanto à interpretação de Celso Furtado de que,
por causa da perda de lucratividade do setor cafeeiro, ocorreu uma transferência
de recursos desse setor para outros setores com melhores perspectivas de rentabilidade, dentre estes a indústria. Peláez (1979), mais uma vez, tem opinião contrária, argumentando que o desinvestimento do setor de café foi transformado
em investimento, pelo menos no curto prazo, na lavoura do algodão que tinha
uma rentabilidade maior do que a indústria. Além disso, a renda monetária dos
cafeicultores, depois de deduzidos os custos de produção e transporte até o porto,
devia ser bem reduzida até para investir no algodão, quanto mais para transferir
capital para a indústria.17
Além das evidências apresentadas por Peláez serem insuficientes, Furtado
não fez uma relação direta entre a crise do café nos anos 1930 e a industrialização
mas sim que os recursos do café haviam sido transferidos para o algodão e outras
atividades ligadas ao mercado interno, entre elas a indústria. Furtado inclusive
dá bastante importância para o papel da capacidade ociosa no crescimento da
produção industrial, sobretudo em São Paulo.18 Não há dúvida também, como
afirma Suzigan (1986:63), que "os investimentos industriais se recuperaram em
1933-1935 e aumentaram substancialmente em 1936-1939". No entanto, não há
dados disponíveis que comprovem que esses investimentos se originaram da
transferência de recursos do setor exportador de café.

8. Desenvolvimentismo em um contexto de globalização
As controvérsias levantadas no item anterior referem-se ainda à formação da
indústria brasileira. E o que aconteceu com a teoria do desenvolvimento de lá
para cá? Seria o desenvolvimentismo uma teoria restrita à análise da história
econômica, ou seja, apenas um instrumento para análise do passado ou poderia
servir para prospectar o futuro, vale dizer, repensar a teoria do desenvolvimento
em um contexto de globalização? Por um lado, é indiscutível que o desenvolvimentismo enquanto corrente teórica perdeu força com o passar do tempo. Por
outro, resta evidente que, apesar do avanço da industrialização, o desenvolvimento ­ no sentido de conjugar altas taxas de crescimento da economia com

investimento na indústria,
depois de realizada a transferência para a produção de
algodão e outros empreendimentos agrícolas em São
Paulo. Não havia nenhuma
instituição financeira que
pudesse realizar a transferência. Em face de todos esses
testes, a Tese Furtado fica
desmentida".
18. Conforme Cano (1977:
258-259): "Furtado, em sua
clássica explicação dos mecanismos de recuperação da
década de 1930, deixa bem
claro o importante papel
desempenhado, nessa recuperação, pelo grau de capacidade ociosa da indústria." E
ainda: "Sobrevinda a Grande
Depressão, a violenta compressão na capacidade para
importar e os mecanismos
acionados pelo Estado para
a defesa do nível de renda da
cafeicultura desencadeariam
nova forma de crescimento
industrial. O maior beneficiário, obviamente, teria de ser
o compartimento industrial
mais avançado do país, isto
é, a indústria paulista."
19. O termo "globalização",
embora intuitivo, abarca
vários significados. Segundo
Stiglitz (2002:36), globalização representa "a integração
mais estreita dos países e dos
povos do mundo que tem
sido ocasionada pela enorme
redução de custos de transporte e de comunicações
e a derrubada de barreiras
artificiais aos fluxos de
produtos, serviços, capital,
conhecimento e (em menor
escala) de pessoas através das
fronteiras". Gray (1999:79)
relaciona a globalização
com mudança cultural,
sintetizada na expressão des-localização, que "significa o
deslocamento de atividades
que, até recentemente
eram regionais, para
redes de relacionamento
cujo alcance é distante ou
mundial". Ferrer (2008:431)

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Uma breve história do desenvolvimentismo no Brasil

enfatiza o aspecto político da
globalização enquanto "um
espaço de exercício de poder
dentro do qual as potências
dominantes estabelecem, em
cada período histórico, as
regras do jogo que articulam
o sistema global. Um dos
principais mecanismos de
dominação se encontra
na construção de teorias e
visões que são apresentadas como critérios válidos
universalmente quando, na
realidade, espelham o interesse dos países centrais".
20. O Consenso de
Washington constituiuse num conjunto de
recomendações que,
naquele momento (1982),
procuravam respaldar
os interesses dos bancos
norte-americanos diante da
chamada "crise da dívida" ­
insolvência de vários países
devedores, entre eles o Brasil.
De orientação neoliberal,
o "Consenso" teve como
principal expoente o economista John Williamson, e foi
apoiado pelas instituições
multilaterais (FMI, Banco
Mundial). Em troca do
refinanciamento da dívida,
os países devedores se
comprometeram a promover
um forte ajuste fiscal e a
fazer reformas orientadas
para o mercado. Segundo
Bresser-Pereira (1982),
após os acordos feitos pelo
"Plano Brandy", surgiu um
"Segundo Consenso de
Washington", que orientava
os países emergentes ­ isto
é, aqueles em que havia
interesse de aplicação dos
excedentes financeiros internacionais ­ a abrir sua conta
de capital.
21. Bresser-Pereira (2008:222)
destaca que essa ideologia
era transmitida ao cidadão
comum dos países em
desenvolvimento como uma
espécie de oração: "entendemos que vocês não dispõem
de recursos para financiar

136

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redução do desemprego e desconcentração da renda ­ está longe de ser atingido
na economia brasileira.
Uma explicação para o ostracismo das ideias desenvolvimentistas nas últimas três décadas se encontra no próprio significado da globalização,19 que limita
o alcance das políticas macroeconômicas locais em face da integração mundial
dos mercados de bens e financeiro. Isso coloca em segundo plano o papel do
Estado na economia, o qual passa a ser visto como um obstáculo à expansão do
mercado. Não surpreende, portanto, que a austeridade fiscal, a privatização e a
liberação do mercado fossem os três pilares sob o qual foi construído o chamado
Consenso de Washington.20
A defesa de cada um desses princípios, segundo Stiglitz (2002), partia da
seguinte visão: a) os déficits públicos acumulados na década de 1980 tinham
levado a maioria dos países latino-americanos à beira da hiperinflação, logo era
preciso restabelecer a disciplina fiscal; b) os governos dos países em desenvolvimento gastavam energia demais administrando empresas estatais, cujos produtos e serviços poderiam ser oferecidos de maneira mais eficiente pelas empresas
privadas; c) a liberação do mercado (remoção da interferência do governo nos
mercados financeiros e de capitais, e eliminação do protecionismo comercial)
era vista como a melhor maneira de estimular o aumento da produtividade pela
melhor alocação dos recursos.
É verdade que, do ponto de vista teórico, essa visão tinha como moldura a
supremacia da corrente neoliberal em relação ao enfoque keynesiano, que havia
prevalecido no após guerra até final dos anos 1970. O objetivo do desenvolvimento de longo prazo, impulsionado desde a esfera estatal, foi substituído pela
preocupação de curto prazo com a estabilidade ­ cujo principal significado era
promover reformas macroeconômicas a fim de alcançar a estabilidade de preços,
ajuste fiscal e abertura comercial e financeira. A tarefa do desenvolvimento, portanto, deveria passar das mãos do Estado para o mercado.
Fragilizados pelos desequilíbrios macroeconômicos da chamada "década perdida" dos anos 1980, os países latino-americanos, pouco a pouco, foram
sendo seduzidos por essa nova ideologia.21 Apesar de ter havido avanço no controle da inflação, o preço do severo ajuste fiscal introduzido pelos países em
desenvolvimento foram décadas de estagnação econômica, que contribuíram
para o aumento do desemprego e dos níveis de pobreza da região.22 Afinal, o que
havia de errado com as recomendações do Consenso de Washington?
Para começar, examine-se o pilar da privatização. A ideia subjacente ao fenômeno é que o setor privado é mais eficiente para administrar empresas do que
o setor público. Olhando pelo ângulo estritamente da eficiência econômica de
curto prazo, essa concepção em defesa das privatizações talvez seja verdadeira. Pelo menos na América Latina,23 onde houve um "novo descobrimento" da
região pelas empresas transnacionais europeias ­ sobretudo aquelas com matriz

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na Espanha e, em menor grau, em Portugal ­, os lucros repatriados têm sido o
fator de maior peso no déficit em transações correntes (o caso do Brasil serve
como exemplo). Porém, existem custos sociais associados às privatizações que
simplesmente não são considerados. Um deles é o desemprego. Como os investimentos diretos das empresas estrangeiras se restringem a assumir o controle de
empresas já existentes, a operação de "saneamento" implica destruir ao invés de
gerar novos empregos.
O mais importante é que o Investimento Direto Estrangeiro (IDE) em países de desenvolvimento não necessariamente resulta em expansão da capacidade produtiva de longo prazo. O objetivo das empresas transnacionais é obter
altos lucros no curto prazo, o que não é compatível com o investimento de longo
prazo para ampliação da capacidade de produção vinculada ao crescimento
endógeno da demanda. Segundo Vidal (2008:72), o processo de internacionalização do capital representa uma "racionalização do investimento" por parte das
empresas multinacionais que, diante da contração de demanda em seus países de
origem, optam por disputar mercados mais promissores em escala global. Assim,
no investimento direto estrangeiro em países emergentes tem predominado a
"racionalização" dos ativos adquiridos, mediante o fechamento, redução ou reorientação da produção. O resultado desse processo é que não necessariamente se
produz um incremento da capacidade de produção como seria no caso da construção de novas plantas, mas apenas um crescimento baseado na "racionalização" das antigas empresas públicas.24
É preciso considerar também que, em geral, o IDE concorre com o investimento interno privado em setores estratégicos para um país em desenvolvimento, como é o caso da mineração, petróleo, bancos, telefonia, etc. As receitas que as
concessões em alguns desses setores agregam ao capital possui um valor incalculável, não só pelo explosivo crescimento da demanda futura, mas por tratar-se de
recursos naturais não renováveis. Além disso, o aumento dos fluxos de capitais
para IDE provoca um fenômeno conhecido como "doença holandesa",25 levando a uma valorização excessiva da moeda interna, que resulta em aumento das
importações e diminuição das exportações.Isso ocorre porque, na medida em
que a moeda nacional se aprecia, os salários reais sobem. A sobrevalorização da
moeda, segundo Bresser-Pereira (2008:226), "nada mais é do que uma mudança nos preços relativos a favor dos não exportáveis, sendo a força de trabalho o
artigo não exportável-chave". Os salários reais aumentam porque os preços dos
componentes importados das mercadorias diminuem, enquanto os salários conservam seu preço nominal.
Outro pilar do "Consenso de Washington" é a austeridade fiscal. Segundo a
visão dominante, a falta de disciplina fiscal teria conduzido os países latino-americanos ao pior dos mundos: déficit fiscal, déficit no balanço de pagamentos,
recessão e ameaça de hiperinflação. Para financiar a correção do desequilíbrio

seu desenvolvimento,
porém não se preocupem,
façam o ajuste estrutural
e as reformas, incluindo a
abertura financeira, que nós
financiaremos o seu desenvolvimento com poupança
externa, possivelmente através de investimento direto".
22. O "fundamentalismo
de mercado" começou a
ser colocado em prática
no Chile, a partir de 1975,
quando os chamados
"Chicago Boys" (economistas da Universidade
de Chicago, liderados por
Milton Friedman) orientaram a política econômica da
ditadura militar de Pinochet.
Essa ideologia se propagaria
pelo mundo sob influência dos governos Reagan,
nos EUA, e Thatcher, na
Inglaterra. Embora o Chile
tenha, de fato, crescido
por mais de uma década,
experimentou um grande
atraso sociocultural. Como
destacou Sunkel (2008:473),
"nem só de incrementos do
PIB vive a população". No
restante da América Latina,
e no mundo em geral, os
resultados dessas políticas
foram baixo crescimento e
aumento da desigualdade
social.
23. Além de bancos e empresas espanhóis, os primeiros
a investirem na região, destacam-se algumas cadeias de
supermercados e empresas
de energia norte-americanas,
cuja internacionalização
começa no início dos anos
1990, além da privatização
mais recente de outros
setores altamente lucrativos,
tais como telecomunicações,
serviços de internet, comércio eletrônico, entre outros.
24. No Brasil, dos US$ 173,5
bilhões de Investimento
Estrangeiro Direto (IED) que
ingressaram no país no período 1995-2003, 58% se destinaram a comprar empresas
públicas, sobretudo nas áreas

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Uma breve história do desenvolvimentismo no Brasil

de serviços de telefonia,
eletricidade e algumas
linhas de ferrovias. No
mesmo período, a economia
chinesa recebeu US$ 404
bilhões em IED, dos quais
apenas 4% foram destinados
para compra ou participação em empresas (VIDAL,
2008:75, 78).
25. A expressão se deriva do
que aconteceu na Holanda
após a descoberta de gás no
Mar do Norte, que resultou
em grande valorização da
moeda holandesa, trazendo
prejuízo para outros setores
de exportação daquele país
(STIGLITZ, 2002).
26. No conceito de superávit
primário, isto é, receita
maior que despesa (não
levando em conta despesas
financeiras). Esse conceito
é diferente do resultado
nominal das contas do setor
público, que inclui os juros
da dívida, e que, por esse
motivo, apresenta déficit.
Em virtude da inflação, o
Brasil negociou com o FMI
a introdução do conceito
de resultado operacional do
setor público, que era equivalente ao resultado nominal
menos a correção monetária
dos juros da dívida passada.
Com a estabilização de
preços conseguida após o
Plano Real, a inflação deixou
de distorcer de forma expressiva os valores nominais e
o resultado nominal voltou
a ser o indicador utilizado
para medir o déficit total do
governo, que corresponde
ao conceito de Necessidade
de Financiamento do Setor
Público (NFSP). Ver Além
(2010:39).
27. Média de apenas 2,3% ao
ano nos dois mandatos de
FHC (1995-2002) e de 4%
ao ano nos dois mandatos de
Lula (2003-2010). Ver Folha
de S. Paulo (2011:B1).
28. Apenas em 2010, com a
aceleração do gasto do chamado Plano de Aceleração

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externo e alcançar um crescimento sustentável, os organismos internacionais
passaram a exigir metas draconianas de superávit primário nas contas públicas
(excesso de receita sobre despesa). O objetivo era se prevenir contra uma eventual incapacidade de o país honrar a dívida.
Os superávits fiscais26 foram alcançados, em alguns casos, até mesmo além
do pretendido. O Brasil decidiu, por própria conta, fazer seu "dever de casa" de
forma exemplar. Ao invés de se contentar em atingir o patamar de superávit primário acertado com o Fundo (3,5% do PIB), o país se superou: estipulou uma
meta de 4,5% do PIB que, inclusive, chegou a ser ultrapassada. O fraco crescimento alcançado nos dois últimos governos27 foi resultado desse esforço fiscal.
A ausência do investimento público fez com que a taxa de investimento anual
ficasse ao redor de 17% do PIB, o que foi um dos fatores responsáveis pelo baixo
crescimento desse período.28 O investimento privado, por outro lado, também
ficou inibido em face das exorbitantes taxas de juros da economia brasileira.
No passado, estatismo e desenvolvimentismo praticamente foram sinônimos
(concepção "estadocêntrica"). No presente, vivemos uma "era de fundamentalismo mercadocêntrico" em que o pêndulo binário entre Estado e mercado se
moveu para o mercado.29 Ainda que seja forçoso reconhecer que, na atual fase
histórica do capitalismo, as condições objetivas e subjetivas tendam a conduzir
o pêndulo na direção do mercado, não significa prescindir do Estado enquanto
instituição norteadora do desenvolvimento. Estado e mercado são apenas meios
para alcançar um fim maior, qual seja, o bem-estar das pessoas. Será preciso evoluir, dialeticamente, para uma concepção "sociocêntrica" de desenvolvimento.
Resta analisar o terceiro pilar do "Consenso": a liberação dos mercados
comercial e financeiro. Embora o senso comum enxergue a globalização como
uma liberação do comércio em escala mundial, tal fenômeno é, predominantemente, financeiro.30 A visão veiculada pelos ideólogos do Consenso de
Washington foi uma "releitura" da "teoria das vantagens comparativas": a abertura comercial favoreceria a especialização, ao aumento da produtividade pela
incorporação de novas tecnologias e, como consequência, ao aumento das
exportações. Essa foi mais uma promessa não cumprida. Muitos países desenvolvidos continuaram mantendo barreiras comerciais e subsídios, ao passo que,
expostas à concorrência predatória das corporações transnacionais, muitas firmas dos países não desenvolvidos tiveram que fechar as suas portas.
A liberação do mercado de capitais, segundo a visão do FMI naquela ocasião, baseava-se na tese de que esse era o único caminho para os países em
desenvolvimento atrair "poupança externa", principalmente na forma de investimento direto. Esse é, de fato, um raciocínio simplista. O sistema financeiro internacional está interessando em investir onde for mais lucrativo, sendo a liberação do mercado de capitais uma condição necessária, porém não suficiente. A
China, por exemplo, foi o país que recebeu a maior quantia em investimentos

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José Maria Dias Pereira

estrangeiros e nem por isso promoveu uma total liberação de seu mercado de
capitais.31 Atualmente, a principal preocupação dos países de desenvolvimento
intermediário ("emergentes"), como o Brasil, é como frear os excessivos fluxos de
capital financeiro para evitar a valorização da moeda local?
Portanto, em relação às recomendações do "Consenso de Washington",
a situação atual inverteu-se: a questão não é mais como conseguir "poupança
externa" mas sim como livrar-se dela? No caso do Brasil, que pratica taxas de
juros superiores às internacionais, a entrada expressiva de capital volátil tem
mantido o real valorizado, a despeito das intervenções do Banco Central no mercado de câmbio.32 A perda da competitividade das exportações, como consequência disso, traz como resultado a queda do saldo da balança de comércio. Cada vez
mais, a cobertura do déficit em conta-corrente do Balanço de Pagamentos precisa ser financiada pelo superávit da conta de capital. Essa situação é preocupante,
considerando que, historicamente, as crises econômicas começam sempre pelo
Balanço de Pagamentos.
Todas as crises que ocorreram nas últimas duas décadas nos países emergentes estiveram intimamente ligadas à globalização financeira,33 incluso a chamada
"crise global" (2008), cujo contágio, a partir da economia norte-americana, foi
maior. Em todas as crises, o elemento comum foi a fuga de capitais dos países
emergentes. Segundo Rodríguez (2008), existe uma assimetria entre mercados
financeiros dos países desenvolvidos e em desenvolvimento, sendo estes últimos
incompletos em relação aos primeiros. Esse caráter incompleto, somado ao fato
de que as moedas internacionais pertencem aos países do centro, explica o caráter pró-cíclico dos fluxos de capitais nos países em desenvolvimento.
Os "choques globais", manifestados através da saída de capitais e de seus
efeitos sobre a queda das Bolsas de Valores, atuam como fator exógeno na explicação das recorrentes crises registradas nos países emergentes nas últimas décadas. Daí que as políticas internas de ajustes de desequilíbrios macroeconômicos, por si sós, tornam-se insuficientes enquanto políticas anticíclicas. É preciso,
portanto, algum tipo de controle sobre os excessivos fluxos de capital externo,
sobretudo os de natureza especulativa. Sem isso, as economias em desenvolvimento estarão expostas periodicamente às "crises sistêmicas" provocadas pela
globalização financeira.
Por tudo que foi exposto, poderia se concluir que a recuperação da teoria
desenvolvimentista implica lutar contra a globalização? Não necessariamente.
A globalização, em si mesma, não é boa nem má. Sua influência no desenvolvimento da cada país depende da forma em que cada um a ela se insere. A globalização não mudou a natureza do processo de desenvolvimento, que requer que
a estrutura produtiva interna participe e difunda os avanços da ciência e da tecnologia, o que vem a se constituir em "acumulação" em sentido amplo. Porém,
a inserção de cada país no contexto externo depende de fatores endógenos

do Crescimento (PAC), a
taxa de investimento foi
maior, 18,4% do PIB. Ibid.
29. Conforme Sunkel
(2008:473).
30. Como comprar e vender
ativos externos implica
comprar e vender moeda
estrangeira, o volume de
transações no mercado de
câmbio dá uma ideia do
montante de transações
financeiras internacionais.
Em 2000, o volume diário de
transações com dólar pelos
EUA estava na casa dos US$
2,4 trilhões. Desse total,
apenas 0,3% (US$ 7 bilhões)
correspondia ao volume
diário de comércio dos EUA
com o restante do mundo.
(BLANCHARD, 2004:386).
31. De fato, a China nem
sequer precisava de capital
estrangeiro, visto que sua
Formação Bruta de Capital
Fixo é a maior do mundo
(47,8% do PIB, em 2010), o
que coloca como seu principal desafio investir o enorme
fluxo de recursos destinados
à poupança. Cabe também
lembrar que suas reservas
internacionais em dólar são
as maiores do mundo.
32. Para financiar as
intervenções no mercado de
câmbio, o governo brasileiro
precisa endividar-se pagando
juros de 11,75% ao ano
(taxa Selic, de março de
2011). Em contrapartida,
acumula reservas cambiais
acima do necessário (US$
300 bilhões, em janeiro de
2011), que são aplicadas, em
sua maior parte, em títulos
do Tesouro norte-americano
com rendimento próximo a
zero. Apesar das autoridades
econômicas costumarem
vangloriar-se dessas reservas,
é difícil convencer alguém
que esse tipo de política faça
sentido.
33. As principais crises
econômicas nos países
emergentes, nos últimos

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próprios que podem ser chamados de "densidade nacional", que permitem que a
acumulação se realize, predominantemente, no âmbito interno da nação. Nesse
sentido, pode-se dizer que "cada país tem a globalização que merece".34

20 anos, foram: México
(1994-1995), Ásia (1997),
Rússia (1998), Brasil (19981999), Argentina (2001). A
crise mexicana ("Tequila")
durou de quatro a seis
meses, a crise da Ásia durou
nove meses, a da Rússia,
encadeada com a do Brasil,
durou cerca de dois anos e a
da Argentina ainda não foi
superada completamente.
Ver Vanoli (2008:84).
34. "Um país pode crescer,
aumentar sua produção, o
emprego e a produtividade
impulsionado por fatores
exógenos. [...] Porém pode
crescer sem desenvolvimento, quer dizer, sem
criar uma organização na
economia e sociedade capaz
de mobilizar os processos
de acumulação inerentes ao
desenvolvimento ou, dito de
outro modo, sem incorporar
os conhecimentos científicos
e suas aplicações tecnológicas ao conjunto de sua atividade econômica e social"
(FERRER, 2008:433).
35. A "Declaração do Rio de
Janeiro" foi um documento
extraído dos debates travados entre os dias 4 e 6 de
maio de 2004, na cidade do
Rio de Janeiro. O documento
exorta a todos a desenvolver, em seus respectivos
países, uma discussão que
possibilite construir uma
estratégia econômica distinta
da neoliberal, que torne
possível o desenvolvimento
na América Latina. Ver Vidal
e Guillén R. (2008).
36. Ver mensagem de Celso
Furtado ("Los desafíos de la
nueva generación" ) para
a conferência no Rio de
Janeiro. Ver Vidal e Guillén
R. (2008).

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9. Conclusão
A "Declaração do Rio de Janeiro" (4 a 6/5/2004), subscrita por um grande número de acadêmicos e cientistas sociais latino-americanos, colocava como "contribuição mínima" dos atuais economistas promover o debate sobre a possibilidade de alcançar o desenvolvimento através de uma estratégia alternativa ao
neoliberalismo. Esse desafio partia do princípio de que as reformas neoliberais
implantadas na América Latina estiveram longe de promover o desenvolvimento
na região.35 A metamorfose do crescimento em desenvolvimento, no sentido de
Celso Furtado dá a este último, só ocorre quando a transformação da estrutura
produtiva propicia efetiva melhora nas condições de vida da população. E essa
metamorfose não se dá espontaneamente, ela é fruto de um projeto que por sua
vez é expressão de uma vontade política.36
Este artigo foi escrito como resposta a esse desafio com dois objetivos: 1º) resgatar a contribuição dos "pioneiros" do desenvolvimentismo, tornando-a acessível
às novas gerações e 2º) contribuir para fortalecer a "consciência crítica" em relação
à ideologia triunfalista que atribui superpoderes ao mercado. As transformações
ocorridas no final do século XX, com a desintegração da União Soviética, foram
interpretadas pela teoria econômica dominante (neoclássica) como atestado do
fracasso das políticas intervencionistas. A teoria das "expectativas racionais" ­
segundo a qual os agentes econômicos antecipam e frustram as ações do Estado ­
foi saudada como uma "nova economia". Não foram poucos os que afirmaram que
Keynes estava definitivamente morto e enterrado. Toda a crítica ao capitalismo,
mesmo a não marxista, foi relegada ao esquecimento. A maior perda, contudo, foi
a interrupção do progresso do pensamento econômico regional (estruturalismo),
que passou a ser visto como uma espécie de "relíquia histórica".
A recente crise financeira global, cujo incêndio ainda não foi debelado de
todo, serviu para mostrar o quanto a teoria econômica dominante estava fora da
realidade ­ o que, aliás, tem precedentes históricos (como na Grande Depressão).
A livre mobilidade do capital e a desregulamentação financeira tornaram os países em desenvolvimento extremamente vulneráveis aos choques globais. Ficou
provado que quanto mais aberta é a economia, maior a necessidade de proteção
social do Estado e não o contrário. Qualquer que seja o rumo que o novo estruturalismo venha a tomar no futuro, o ponto de partida, sem dúvida, deverá ser a
redefinição das funções do Estado, particularmente em relação a sua inserção no
mundo globalizado. §

CADERNOS do DESENVOLVIMENTO, Rio de Janeiro, v. 6, n. 9, p.121-141, jul.-dez. 2011

José Maria Dias Pereira

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