Artigo Original
História do Controle do Câncer de Mama no Brasil
Artigo submetido em 20/3/13; aceito para publicação em 28/5/13

Aspectos Históricos do Controle do Câncer de Mama no Brasil
Historical Aspects of Breast Cancer Control in Brazil
Aspectos Históricos del Control del Cáncer de Mama en Brasil

Marco Antonio Teixeira Porto1; Luiz Antonio Teixeira2; Ronaldo Corrêa Ferreira da Silva3

Resumo
Introdução: O projeto História do Câncer procura analisar, sob perspectiva histórica, a trajetória do controle do
câncer no Brasil. Objetivo: Elaborar uma análise histórica da implantação de ações, atividades, programas e políticas
de controle do câncer de mama e discutir alguns dados de conjuntura. Método: Estudo qualitativo, a partir de fontes
de dados primárias e secundárias, realizando o cruzamento dos dados para analisar o processo de transformação do
controle do câncer de mama, utilizando para a análise do material a perspectiva do neoinstitucionalismo histórico.
Resultados: Foram identificadas quatro fases históricas distintas. Uma primeira fase anterior ao surgimento do Sistema
único de Saúde (SUS). Uma fase pós a implantação do SUS, mas anterior ao Documento de Consenso do Ministério
da Saúde. Uma terceira fase de intensificação das ações e programas públicos de controle do câncer de mama. E uma
última fase, em andamento, correspondente aos incentivos para a incorporação de atividades relacionadas à qualidade.
Conclusão: Os aspectos encontrados e a própria proposta de periodização sugerem que as intervenções têm correlação
não somente com o contexto vivido no período, mas também com o perfil mais geral das instituições que as propuseram
e executaram. Ressalta-se o potencial que os estudos históricos têm em contribuir para o entendimento da implantação
(ou não) de ações, programas e políticas públicas em diferentes contextos políticos, sociais, culturais e econômicos.
Palavras-chave: Neoplasias da Mama-história; História do Século XX; História do Século XXI; Políticas Públicas; Saúde
Pública

Pesquisa elaborada com auxílio do Projeto PAPES VI (Fiocruz/CNPq) e da Fundação do Câncer.
1
Professor-Associado da Universidade Federal Fluminense (UFF); Doutor em Saúde Pública pela Escola Nacional de Saúde Pública Sergio Arouca. Fundação
Oswaldo Cruz (ENSP/Fiocruz); Coordenador do projeto "História do Câncer ­ atores, cenários e políticas públicas". Casa de Oswaldo Cruz (COC)/Fiocruz/
Instituto Nacional de Câncer José Alencar Gomes da Silva (INCA). Rio de Janeiro (RJ), Brasil. E-mail: [email protected]
2
Pesquisador da COC/Fiocruz; Doutor em História Social pela Universidade de São Paulo (USP); Coordenador do projeto "História do Câncer ­ atores,
cenários e políticas públicas". COC/Fiocruz/INCA. Rio de Janeiro (RJ), Brasil. E-mail: [email protected]
3
Médico-Oncologista Clínico e Sanitarista da Divisão de Apoio à Rede de Atenção Oncológica (DARAO)/INCA; Doutor em Saúde Pública pela ENSP/
Fiocruz. Rio de Janeiro (RJ), Brasil. E-mail: [email protected]
Endereço para correspondência: Departamento de Pesquisa em História das Ciências e da Saúde/COC/ Fiocruz. Av. Brasil, 4.036 - Sala 400. Rio de Janeiro
(RJ), Brasil. CEP: 21040-361.

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Porto MAT, Teixeira LA, Silva RCF

INTRODUÇÃO
Este texto analisa a trajetória das ações de prevenção
e controle do câncer de mama no Brasil, a partir da
década de 1970. Objetiva-se elaborar um panorama
das transformações ocorridas nesse campo, enfatizando
as políticas públicas de prevenção da doença. O marco
inicial do estudo é a chegada dos primeiros mamógrafos
ao país; nosso ponto de chegada se relaciona às discussões
mais atuais sobre o controle de qualidade da mamografia.
Este estudo é parte do trabalho realizado pelo projeto
"História do Câncer ­ atores, cenários e políticas públicas",
uma parceria entre a Casa de Oswaldo Cruz (Fundação
Oswaldo Cruz) e o Instituto Nacional de Câncer José
Alencar Gomes da Silva (INCA), que tem por objetivo
analisar, sob a perspectiva histórica, a trajetória do controle
do câncer no Brasil.
Este texto objetiva elaborar uma análise histórica da
implantação de ações, atividades, programas e políticas
de controle do câncer de mama e discutir alguns dados
de conjuntura. Também procura situar essa trajetória
histórica no âmbito mais amplo dos estudos de políticas
públicas no Brasil.

MÉTODO
Este estudo se volta para a análise de uma política
social, em particular para uma política pública de
saúde relacionada ao câncer. A sua consecução segue
as diretrizes dos trabalhos que enfatizam o papel das
políticas governamentais, da estrutura do Estado e das
ações das instituições sobre a sociedade, mostrando seu
poder de contribuir com vigorosos instrumentos materiais
e simbólicos na conformação da vida dos cidadãos. No
campo das disciplinas sócio-históricas, a perspectiva
de análise, hoje conhecida como neoinstitucionalismo
histórico, ao voltar para o papel das instituições no
jogo político, realçando seu poder na estruturação e
conservação de políticas públicas, é de grande valia para
a melhor compreensão da trajetória do nosso objeto.
As instituições ­ leis, normas, organizações e
equipamentos materiais, criados em torno de interesses
socialmente reconhecidos ­ enquanto estruturas
intermediárias, que mediam as relações entre Estado e
Sociedade, são efeitos estruturados a partir de barganhas
sociais, detendo uma forte influência nos espaços onde
estão inseridas. Sua ação formata, a partir de normas,
regulamentações e práticas, o comportamento social das
pessoas, e acabam alterando interesses e transformando
realidades1. A análise de sua atuação deve ter como base
essa influência que tem frente aos atores sociais e sua
caracterização como produto da história, ou seja, fruto
da ação desses mesmos atores. O mais importante é que
essas instituições, a partir de sua história particular, seus
atores e conhecimentos e práticas acumulados, adquirem
uma capacidade de manutenção de formas de atuação
determinantes nas trajetórias de políticas e práticas

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públicas. Ou seja, as instituições trazem, às políticas do
presente, influências de sua conformação passada.
Para o trabalho, essa perspectiva analítica é de
fundamental importância por permitir a compreensão do
binômio transformação/manutenção que acompanhou a
trajetória das políticas públicas relacionadas ao câncer de
mama no período proposto. Além disso, essa perspectiva
possibilita pensar como a ação específica de determinadas
instituições atuou na formatação da política pública em
questão.
O estudo tem como principais fontes primárias os
documentos referentes ao programa "Viva Mulher"
elaborados no âmbito do Ministério da Saúde, em especial,
do INCA. Além da documentação levantada na Divisão
de Detecção Precoce e Apoio à Organização de Rede
(DARAO)/INCA (relatórios técnicos, portarias e outros
documentos normativos), utilizam-se fontes bibliográficas
secundárias sobre o desenvolvimento da mamografia no
país e entrevistas existentes no acervo de história oral do
projeto "História do Câncer ­ atores, cenários e políticas
públicas". As fontes primárias trabalhadas tiveram como
limites os anos de 1988 e 2006, pois nosso principal
interesse foi analisar as políticas de prevenção sob o novo
Sistema Único de Saúde (SUS).
A seleção e a utilização dessas fontes primárias têm
como base a pesquisa, verificação e interpretação histórica.
A partir de sua análise crítica e do cruzamento de suas
informações com as obtidas em fontes secundárias, busca-se avaliar o processo de transformação do controle do
câncer de mama.

RESULTADOS
O câncer de mama é o segundo tipo mais frequente
no mundo e o mais frequente na população feminina
brasileira. Segundo estimativas do INCA2, em 2012 e
2013, deverão ocorrer 52.680 casos novos de câncer de
mama por ano, com um risco estimado de 52 casos por
100 mil mulheres. À exceção da Região Norte, onde
o câncer do colo do útero lidera a incidência, o câncer
de mama é o câncer mais incidente em todas as regiões
do Brasil. Sendo considerado, em geral, um câncer
de bom prognóstico quando diagnosticado e tratado
precocemente, as taxas de mortalidade por câncer da
mama continuam elevadas no Brasil. Provavelmente,
essas taxas de mortalidade mantêm-se elevadas porque a
doença ainda é diagnosticada em estádios avançados. A
sobrevida média após cinco anos na população de países
desenvolvidos é aproximadamente 85%. Entretanto, nos
países em desenvolvimento, a sobrevida fica em torno
de 60%2.
As principais estratégias para o controle do câncer da
mama são: prevenção primária (identificação e correção
dos fatores de risco evitáveis), prevenção secundária
(detecção precoce e tratamento) e prevenção terciária
(reabilitação e cuidados paliativos). As estratégias de
prevenção secundária são únicas que promovem reduções

História do Controle do Câncer de Mama no Brasil

nas taxas de mortalidade e, por esse motivo, são as que
vêm recebendo maior atenção dos sistemas nacionais
de saúde3. A mamografia é o método de eleição para o
rastreamento da população de risco padrão, não havendo,
até o momento, qualquer exame clínico ou tecnologia que
lhe seja superior4.
Para obter uma resposta sanitária efetiva, com melhor
relação custo-benefício, programas de rastreamento
do câncer de mama demandam sistemas de saúde bem
estruturados e a disponibilidade de um variado elenco
de instrumentos gerenciais5. Há cerca de duas décadas,
alguns países desenvolvidos implantaram programas de
rastreamento do câncer de mama e, hoje, apresentam
reduções importantes da sua mortalidade5.
A análise dos dados disponíveis nos permitiu delinear
as seguintes fases: 1ª. fase: anterior ao SUS (entre 1971
e 1990); 2ª. fase: Pós-SUS (entre 1990 e 2003); 3ª. fase:
Pós-Consenso (entre 2004 e 2011). A partir de 2013, com
a eventual implementação do recém-editado Programa
Nacional de Qualidade em Mamografia, se poderá
confirmar o surgimento de uma 4ª. fase, identificada
com a incorporação do conceito de controle e garantia da
qualidade na prestação de serviços de saúde.

1ª. fase: Pré-SUS (1971 a 1989)

Em 1965, a indústria radiológica francesa Companie
Générale de Radiologie (CGR) começou a produzir
o primeiro mamógrafo ­ o senógrafo ­, isto é, um
equipamento desenhado especificamente para produzir
imagens radiológicas das mamas. Até então, os exames
da mama eram realizados, sem muita frequência, por
aparelhos comuns de raios-X6.
Mesmo amplamente difundido a partir do final dos
anos 1970, o uso da mamografia encontrou resistência no
meio médico durante um longo período. Seus defensores
destacavam a capacidade de detectar tumores menores,
proporcionando aumento das chances de sobrevida das
pacientes. Os críticos questionavam a intensa exposição
à radiação durante a realização do exame7.
No início da década de 1970, num contexto de
ampliação do interesse estatal na ampliação da cobertura
da saúde pública e de valorização da compra de
serviços do setor privado para atender os pacientes da
saúde previdenciária, chegaram ao Brasil os primeiros
mamógrafos com ampola de molibdênio. Em São
Paulo, em 1971, por iniciativa de João Sampaio Góes
Jr., o Instituto Brasileiro de e Estudos e Pesquisas em
Oncologia e Obstetrícia (atual IBCC) adquiriu o primeiro
aparelho8. No Rio de Janeiro, ainda nesse ano, o Serviço
das Pioneiras Sociais também comprou um mamógrafo
que, segundo Peixoto4, passou a realizar cerca de 250
exames diariamente.
Em 1984, no âmbito da redemocratização do país e
com o ressurgimento de organizações da sociedade civil,
foi criado o Programa de Atenção Integral à Saúde da
Mulher (PAISM), que postulava um cuidado mais amplo
à saúde da população feminina brasileira, para além da

tradicional atenção ao ciclo gravídico-puerperal. A partir
de 1985/86, o Conselho Nacional de Direitos da Mulher
(CNDM) e o Instituto Nacional de Assistência Médica
da Previdência Social (INAMPS) passaram a desenvolver
um trabalho conjunto com vistas à consolidação do
PAISM em nível nacional, cujo conceito de integralidade
incluía atividades de prevenção e controle do câncer do
colo do útero9. Quanto ao câncer de mama, as técnicas
recomendadas se restringiam ao exame clínico das mamas
(ECM) e ao autoexame das mamas (AEM)6. Ainda nesse
ano, a Campanha Nacional de Combate ao Câncer (da
Divisão Nacional de Doenças Crônicas e Degenerativas)
constituiu um grupo de trabalho destinado a propor uma
nova estratégia de abordagem do câncer no país6.
Em 1987, em que pese a ampla aceitação do conceito
de atenção integral à saúde da mulher, foi criado o
Programa de Oncologia (Pro-Onco)6, pois os oncologistas
apontavam a necessidade de estratégias específicas para
o controle do câncer no país, entre elas, um projeto
de "Expansão da Prevenção e Controle do Câncer
Cervicouterino". As ações relativas ao câncer de mama
mantinham-se limitadas à veiculação de materiais de
educação em saúde (cartazes e folders, campanhas na TV
e no cinema) para incentivo ao autoexame6.

2ª. fase: Pós-SUS (1990 a 2003)

A partir de 1990, o novo contexto sanitário criado
pela estruturação do SUS - por meio da Lei Orgânica
da Saúde (Lei no. 8080) - criou possibilidade para o
desenvolvimento de ações de prevenção dos agravos
e de promoção da saúde. Em 1997, surge o primeiro
esboço de atuação nacional da saúde pública no campo
do controle dos cânceres femininos, com o lançamento
de um projeto-piloto denominado "Viva Mulher"10. Ao
longo de aproximadamente seis anos, essa iniciativa se
desenvolverá em etapas bastante heterogêneas ­ projeto-piloto; 1ª. fase de intensificação; fase de consolidação;
2ª. fase de intensificação; programa - e, em seu período
inicial, se voltará, exclusivamente, para o controle do
câncer do colo do útero.
Em 1998, embora ainda situada no nível da construção
de propostas, surge a primeira iniciativa relacionada ao
controle do câncer de mama10. No mês de novembro, o
ministério da Saúde realizou a oficina de trabalho "Câncer
de mama - perspectivas de controle", com a participação
de vários segmentos da sociedade civil e de sociedades
científicas da área. Ao final do evento, traçaram-se os
objetivos gerais de um futuro programa e as diretrizes
que o norteariam. Essa oficina tem relevância histórica,
por registrar a percepção da desigualdade no acesso à
tecnologia e ao diagnóstico precoce, e por marcar o início
de uma discussão organizada sobre a necessidade de ações
contínuas que consolidassem um programa de controle.
Em 1999, os profissionais responsáveis pelo "Viva
Mulher" discutiram a incorporação de um "Módulo de
Controle do Câncer de Mama"11, que seria executado em
duas etapas. Na primeira, no período de 2000 a 2001,

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seria dedicado ao diagnóstico dos tumores clinicamente
detectáveis (tumores evidentes e visíveis), por meio
do AEM e do ECM. Basicamente, as ações propostas
consistiam em estimular as mulheres a palpar suas mamas
e em sensibilizar os médicos a detectar nódulos suspeitos
por meio do exame clínico. A segunda etapa, a ocorrer no
período entre 2002 e 2003, seria dedicada ao diagnóstico
dos tumores não detectáveis clinicamente (tumores
muito pequenos, não perceptíveis mesmo pela palpação
do médico), por meio da mamografia. A ação proposta
­ de modo talvez pretensioso ­ seria simplesmente a
organização da rede de serviços de saúde, criando a
possibilidade de acesso para as mulheres acima de 50 anos
ao exame mamográfico.
Apenas em março de 2002, quando as ações acima
propostas já deveriam entrar na sua etapa de execução, a 2ª.
fase de intensificação ampliou o escopo do "Viva Mulher",
que passou a incluir formalmente o controle do câncer
de mama12. No entanto, as ações consequentes a essa
decisão foram a distribuição, por comodato, para algumas
Secretarias Municipais de Saúde, de 50 mamógrafos e
de 1.350 agulhas e 135 pistolas para punção por agulha
grossa (PAG ­ ou core biopsy) ­ com vistas à introdução
deste método de biópsia dos tumores da mama no SUS ­,
e a elaboração de materiais educativos direcionados aos
profissionais de saúde12.
Em novembro de 2003, o Ministério da Saúde, o
INCA e a Área Técnica da Saúde da Mulher, com o
apoio da Sociedade Brasileira de Mastologia, realizaram
uma oficina de trabalho para discussão e aprovação
de recomendações referentes ao controle do câncer de
mama13. Participaram, além de técnicos de diferentes
áreas do Ministério, gestores, pesquisadores que atuam na
área de controle de câncer e representantes de Sociedades
Científicas afins e de entidades de defesa dos direitos da
mulher. O documento de consenso resultante apresenta
as recomendações para a prevenção, detecção precoce,
diagnóstico, tratamento e cuidados paliativos do câncer
de mama e aponta estratégias a serem utilizadas para a sua
implementação no SUS.
Em resumo, o consenso recomenda o rastreamento por
meio do exame clínico das mamas anual para mulheres
a partir de 40 anos e o exame mamográfico bienal
para mulheres de 50 a 69 anos. Para mulheres de risco
elevado, a recomendação é a realização do exame clínico
das mamas e mamografia anuais, a partir dos 35 anos de
idade. Além disso, enfatiza a necessidade de garantir acesso
ao diagnóstico, tratamento e seguimento para todas as
mulheres com alterações nos exames realizados13.

3ª. fase: Pós-Consenso (2004 a 2011)

A partir de 2004, em diferentes intensidades, se
iniciou a progressiva implantação das ações técnicas
consolidadas pela Conferência de Consenso. Neste
âmbito, se relacionam iniciativas bastante heterogêneas,
que demandaram estratégias de natureza e complexidade
distintas. As maiores prioridades parecem ter sido o
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esforço pela progressiva priorização política do câncer de
mama ­ em princípio, na esfera do Ministério da Saúde
e, a seguir, no governo federal ­; a edição de publicações
técnicas para a divulgação de parâmetros de programação
indispensáveis à organização de programas de controle
de câncer e a elaboração de ferramentas para apoio aos
gestores municipais e estaduais. Neste aspecto, destaca-se o
desenvolvimento de um sistema de informação próprio ­ o
Sismama ­, dedicado à coleta, registro e análise de dados,
capaz de propiciar aos gestores de saúde a capacidade de
avaliar e monitorar o desempenho de sua rede de serviços
diagnósticos.
O tópico final do Documento de Consenso,
denominado "Recomendações para o SUS", estabelece
um esboço de roteiro das ações desse período, onde se
destacam13:
a) implantar o rastreamento mamográfico no país, com
garantia de diagnóstico, tratamento em tempo hábil e
seguimento das mulheres com alteração mamária;
b) elaborar e implantar normas técnico-operacionais para
a estruturação da rede de saúde e a definição dos fluxos
assistenciais visando a subsidiar os gestores municipais e
estaduais;
c) implantar sistema de informação nos serviços de
mamografia credenciados pelo SUS;
d) criar mecanismos de garantia da qualidade, como parte
dos critérios para credenciamento e monitoramento dos
serviços de mamografia no SUS.
Em 2005, o ministério da Saúde editou a Política
Nacional de Atenção Oncológica14, na qual se destacou
o controle do câncer de mama como componente
fundamental e elemento obrigatório dos planos estaduais e
municipais de saúde. Em 2006, a importância da detecção
precoce dessa neoplasia foi reafirmada no Pacto pela
Saúde, como uma das prioridades nacionais no conjunto
de ações de controle propostas pelo "Pacto pela Saúde"15.
Nesse documento, os objetivos e metas propostos para o
controle do câncer de mama foram:
a) ampliar para 60% a cobertura de mamografia, conforme
diretriz de cuidado;
b) realizar a punção em 100% dos casos necessários,
conforme diretriz de cuidado.
Em 2007, a Portaria nº. 91/GM instituiu um processo
único de pactuação entre as Secretarias de Estado de Saúde
e o Ministério da Saúde, incorporando metas e indicadores
relacionados às prioridades do Pacto pela Saúde, entre elas o
câncer de mama. Também em 2007, foi lançado o Programa
"Mais Saúde - 2008/2011". O seu "Eixo 2 ­ Atenção à
Saúde" ­ determinava a priorização, em todas as medidas,
das metas do Pacto da Saúde referentes ao controle dos
cânceres do colo do útero e mama, entre outros.
Finalmente, em 2009, o INCA e o DataSUS
finalizaram o desenvolvimento do Sistema de Informação
de Controle do Câncer de Mama (Sismama)16, ferramenta
para própria ao gerenciamento das ações de detecção
precoce do câncer de mama. Os dados gerados por esse
sistema permitem estimar a cobertura da população-alvo, a qualidade dos exames, o intervalo de tempo

História do Controle do Câncer de Mama no Brasil

para a realização dos exames diagnósticos, a situação do
seguimento das mulheres com exames alterados, entre
outras informações relevantes ao acompanhamento e
melhoria das ações de rastreamento e diagnóstico. Em
suma, trata-se de uma ferramenta essencial capaz de
propiciar aos gestores de saúde avaliar e monitorar o
desempenho de sua rede de serviços diagnósticos.
Ainda em 2009, seis anos após a consolidação dos
parâmetros técnicos realizada pela Conferência de
Consenso, o INCA realizou o Encontro Internacional
sobre Rastreamento do Câncer de Mama 17. Os debates
sobre as evidências científicas disponíveis e as experiências
com rastreamento populacional do câncer de mama
realizado por sistemas públicos de saúde, na América
do Norte e na Europa, concluíram pela manutenção das
diretrizes definidas no evento de 2003. Participaram do
evento gestores de saúde, representantes de organizações
da sociedade civil dessa área, sociedades e associações
científicas, universidades e institutos de pesquisa, além de
alguns dos maiores especialistas em rastreamento do Brasil,
Canadá, Estados Unidos, Holanda, Itália e Noruega.
Ratificando a trajetória de priorização política
adquirida por essa neoplasia, em 2011, o Governo Federal
lançou, em Manaus, o Plano de Fortalecimento do
Programa Nacional de Controle do Câncer de Mama18,
que integra um projeto mais amplo de fortalecimento da
rede de prevenção, diagnóstico e tratamento do câncer. O
objetivo principal desse plano de fortalecimento é reduzir
o tempo entre o diagnóstico e o tratamento da doença,
de modo a diminuir sua mortalidade. As ações sobre o
câncer de mama, que serão desenvolvidas até 2014, visam à
ampliação do acesso aos exames de rastreamento da doença
com qualidade, em especial a mamografia.

4ª. fase: a Era da Qualidade? (a partir de 2013)

Estudos epidemiológicos têm comprovado a associação
entre radiação ionizante e risco aumentado para câncer
de mama, por um período de latência maior do que dez
anos, na dependência da dose utilizada, do intervalo entre
as doses e da idade da paciente, entre outros fatores de
risco19. Esse dado reforça a necessidade de que a indicação
de realização da mamografia se dê em uma estrita avaliação
de risco/benefício, e que haja um extremo zelo com a
qualidade do processo, para evitar exposição da mulher em
nível superior ao necessário e para que a radiação utilizada
produza a melhor imagem possível.
Canella et al.20 estudaram as mamografias rejeitadas
pelo Hospital do Câncer III (Unidade hospitalar do
INCA especializada no tratamento do câncer de mama) e
concluíram que, no ano anterior, mais de 73% dos exames
provenientes da rede de saúde e apresentados no setor de
triagem daquele hospital demonstravam má qualidade
técnica e, como consequência, precisaram ser repetidos
em um curto espaço de tempo após a mamografia
anterior. As principais causas de rejeição foram: erro
de posicionamento, imagem sem contraste, artefatos e
filmes sub-revelados. Em outro estudo21, no qual se fez

uma avaliação da qualidade da imagem nos serviços de
mamografia no Distrito Federal, a principal fonte de
perda da qualidade das mamografias foi o desempenho
das processadoras.
Para avaliar a efetividade das ações de vigilância
sanitária no Programa de Controle de Qualidade dos
Serviços de Mamografia no Estado da Paraíba, no período
de 1999 a 2003, foi realizado um estudo22 que indicou
um impacto positivo sobre a qualidade destes serviços de
saúde. No ano de 1999, a média de conformidade dos
serviços de mamografia avaliados atingiu 68%; no ano de
2000, na segunda avaliação da qualidade das imagens, a
média de conformidade atingida foi de 77%; em 2001,
na terceira avaliação, a média atingida foi de 82%; no ano
de 2002, no quarto ano de avaliação, a média resultou em
77 %; e no ano de 2003, a média foi de 81%.
Com base em dados empíricos, o INCA iniciou
uma parceria com o Colégio Brasileiro de Radiologia e
Diagnóstico por Imagem (CBR), a Agência Nacional de
Vigilância Sanitária (Anvisa), três Vigilâncias Sanitárias
municipais e uma estadual, para desenvolver o Projeto-Piloto de Qualidade em Mamografia23. De março de
2007 a agosto de 2008, foram avaliados 53 serviços de
mamografia do SUS no Estado da Paraíba (11 serviços)
e nas cidades de Belo Horizonte (18), Goiânia (13)
e Porto Alegre (11). Foram capacitados 126 técnicos
em radiologia e 57 radiologistas, além da capacitação
dos técnicos das vigilâncias sanitárias locais. Entre os
objetivos específicos do projeto-piloto, constavam: 1)
Criar mecanismos de garantia da qualidade da imagem,
do laudo/diagnóstico e da dose de radiação empregada
(controle de risco); 2) estabelecer critérios para o
credenciamento e monitoramento contínuo dos serviços
de mamografia do SUS; 3) implementar um sistema
automatizado de coleta, processamento e gerenciamento
de informações; 4) qualificar os recursos humanos para
garantir a qualidade dos serviços de mamografia. Ao final
do projeto, identificou-se a necessidade de expansão das
ações de controle da qualidade da mamografia em todo o
país, por meio de um programa nacional.
Em 2012, tendo em vista o aperfeiçoamento
metodológico e os dados acumulados pelo projeto-piloto,
além de pressões da sociedade civil organizada e do INCA,
o Ministério da Saúde instituiu o Programa Nacional de
Qualidade em Mamografia (PNQM)24, com o objetivo de
garantir a qualidade dos exames oferecidos à população, de
modo a minimizar o risco associado ao uso dos raios-X. O
Programa será executado pelo INCA em conjunto com a
Secretaria de Assistência em Saúde do Ministério da Saúde
(SAS/MS) e apoio do CBR, a Anvisa e todos os serviços
de diagnósticos por imagem que realizam mamografia,
sejam eles serviços do SUS ou não SUS.

Discussão
Este texto tem um caráter preliminar. Sua principal
intenção é mapear, de forma cronológica, os eventos

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relacionados ao controle do câncer de mama no Brasil,
ainda sem o objetivo de analisar as causas, o curso dos
eventos e suas consequências. Os eventos em questão
representam as ações, atividades, programas e políticas
implementados pelas instituições públicas de saúde. Essa
opção acaba por refletir o movimento de priorização
das ações, programas e políticas de saúde para a esfera
pública, a centralização e unificação do comando das
políticas de saúde para o Ministério da Saúde e o processo
de redemocratização do país e da reforma sanitária nas
décadas de 1970, 1980 e 1990.
No início da década de 1970, quando os primeiros
mamógrafos chegaram ao Brasil, o modelo de atenção à
saúde se voltava apenas para as ações individuais, de caráter
curativo. Assim, a 1ª. fase proposta por nosso estudo se
caracteriza pelo predomínio da medicina previdenciária,
baseada no modelo centrado na atenção hospitalar e
na compra de serviços de prestadores privados. Tais
características não apenas impediam que a maior parte da
população tivesse acesso à prestação de serviços de saúde,
como inviabilizavam ações de prevenção de qualquer nível
(primária, secundária ou terciária) e de detecção precoce,
sobretudo no que se refere ao controle de doenças crônico-degenerativas.
A partir de 1990, a implementação do SUS altera,
progressivamente, a realidade descrita e demarca o início
da 2ª. fase do processo estudado, na qual se cria um
contexto mais favorável à abordagem do câncer de mama.
Nessa etapa, surge a primeira abordagem organizada dos
cânceres femininos no Brasil ­ o programa "Viva Mulher"
­ que, do ponto de vista prático, dedica ampla prioridade
ao controle do câncer do colo do útero. Exemplo disto
pode ser observado pelo desenvolvimento ­ durante a
fase de consolidação do projeto (1990/2000) ­ de um
sistema de informação dedicado ao monitoramento das
ações típicas desse câncer (o Siscolo), sendo postergado o
desenvolvimento do módulo referente ao câncer de mama
(o Sismama), que só ocorrera em 2009. Ainda assim, a
preocupação com a crescente incidência dessa neoplasia
culminará com a formulação de um marco técnico ­
o Documento de Consenso ­ capaz de referenciar a
organização da pauta de intervenções da fase subsequente.
A partir de 2004, em diferentes intensidades, se
iniciou a implantação das ações técnicas organizadas pela
Conferência de Consenso. Nesse âmbito, encontram-se iniciativas bastante heterogêneas, que demandaram
estratégias de natureza e complexidade distintas. As
maiores prioridades parecem ter sido o esforço pela
progressiva priorização política do câncer de mama ­ em
princípio, na esfera do Ministério da Saúde e, a seguir, no
Governo Federal ­; a edição de publicações técnicas para a
divulgação de parâmetros de programação indispensáveis
à organização de programas de controle de câncer e

a elaboração de ferramentas para apoio aos gestores
municipais e estaduais.
Em 2012, amparado por diversas evidências e
subsidiado pelo projeto-piloto desenvolvido pelo INCA,
o Ministério da Saúde editou a portaria que cria o
PNQM. Nesse momento, apenas se pode estimar para
os próximos anos o desenvolvimento de uma nova fase,
em que a permanente preocupação com o acesso aos
serviços de mamografia seja combinada com a imposição
de mecanismos de garantia de qualidade.
Entretanto, dois novos eventos também ocuparam e
ocupam a agenda de controle do câncer de mama no país.
A crescente participação da sociedade civil organizada,
seja ela as sociedades médicas ou as ONGs relacionadas
ao câncer de mama, e a crescente divulgação de relatórios
de programas, estudos científicos e reportagens na mídia
sobre benefícios e malefícios de diferentes intervenções
sanitárias, especialmente o rastreamento mamográfico.
O primeiro evento pode ser comprovado pela grande
mobilização da sociedade civil no mês de outubro nos
últimos quatro anos por ocasião do "Outubro Rosa" *. O
segundo evento pode ser comprovado pelo monitoramento
das reportagens veiculadas em diferentes mídias (TV,
jornal, rádio e internet) sobre o câncer de mama e suas
estratégias de controle e a crescente produção científica
(artigos científicos, dissertações e teses)3,25.

CONCLUSÃO
Os aspectos encontrados em nossa pesquisa ­ e a
própria proposta de periodização ­ sugerem que esse
processo se tem desenvolvido com intervenções, em muito,
relacionadas ao contexto vivido no período e também
formatadas pelo perfil mais geral das instituições que as
propuseram e executaram. Assim, no início da década de
1970, pouco depois da chegada dos primeiros mamógrafos
ao país, o Programa Nacional de Controle do Câncer,
então dirigido pelo mastologista Sampaio Góes, foi
responsável pela importação dos primeiros mamógrafos,
distribuídos a hospitais públicos e privados para prover
mamografia em diversas regiões do Brasil.
A crise econômica que atingiu o Brasil em meados
dessa década foi um dos impeditivos de ampliação
da política de controle da doença. Além disso, nesse
momento, o sistema de saúde estava dividido em medicina
previdenciária e saúde pública, sendo que essa última
contava com pouquíssimos recursos federais. Somente
no contexto de reforma institucional da saúde, ocorrido
com o processo de redemocratização do país, o controle
do câncer de mama, via prevenção, pode ser visto de forma
mais ampla e articulada.
Para que isso ocorresse, o processo aproveitou a
experiência institucional criada com o "Viva Mulher",

*Em todo o mundo, o mês de outubro é considerado o mês de mobilização da sociedade civil para a causa do câncer de mama.

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História do Controle do Câncer de Mama no Brasil

inicialmente pensado exclusivamente para o controle do
câncer do colo do útero. A capacidade de ação já existente
nesse programa e a sua vinculação ao INCA ­ instituição
pioneira nas atividades de controle do câncer e núcleo
de reflexão e execução das políticas públicas no setor ­
favoreceram a implantação das ações contra o câncer de
mama. A atuação do Instituto na produção de materiais
que possibilitassem a divulgação dos parâmetros técnicos,
ampliando a informação dos profissionais de saúde locais
sobre o problema do câncer de mama, ratifica isso.
O caráter especulativo de uma eventual 4ª. fase
evidencia a precocidade de uma conclusão mais definitiva
quanto à trajetória do controle do câncer de mama no
Brasil. No entanto, essa trajetória se mostra relacionada
às transformações institucionais ocorridas no período.
Neste caso, ao papel protagonista da vigilância sanitária
e das organizações profissionais de classe que passaram a
atuar em conjunto, mediadas pelo ministério da Saúde,
com o objetivo de promover a qualidade das mamografias.
Para finalizar, gostaríamos de ressaltar o potencial
que os estudos históricos têm em contribuir para o
entendimento da implantação (ou não) de ações,
programas e políticas públicas em diferentes contextos
políticos, sociais, culturais e econômicos. Muitas questões
se relacionam a esses processos, no entanto, acreditamos
que esses estudos podem fornecer subsídios para sua
melhor compreensão ­ assim como para a percepção
de caminhos para uma melhor utilização dos diferentes
recursos humanos, materiais, financeiros e tecnológicos ­
a partir da compreensão de que processos de criação de
políticas e ações de saúde não ocorrem num vácuo; pelo
contrário, eles são frutos de conformações institucionais e
levam consigo muito do passado das instituições e atores
que participaram de sua formulação.
CONTRIBUIÇÕES

Marco Antonio Teixeira Porto e Luiz Antonio Teixeira
contribuíram na concepção e planejamento do projeto
de pesquisa; na obtenção e/ou análise e interpretação
dos dados; na redação e revisão crítica. Ronaldo Corrêa
Ferreira da Silva contribuiu na obtenção e/ou análise e
interpretação dos dados; na redação e revisão crítica.
Declaração de Conflito de Interesses: Nada a Declarar.

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História do Controle do Câncer de Mama no Brasil

Abstract
Introduction: The History of Cancer project intends to examine, considering a historical perspective, the trajectory
of cancer control in Brazil. Objective: To develop a historical analysis of the implementation of actions, activities,
programs and policies to control breast cancer besides to discuss some contextual data. Method: A qualitative study,
using primary and secondary sources, performing the intersection of data to analyze the transformation process of
breast cancer control according to the perspective of historical neo-institutionalism as base to the material analysis.
Results: We identified four different historical phases: a first stage prior to the appearance of SUS (Brazil's public health
system); a phase post SUS implantation, but previous to the Consensus Document of the Ministry of Health; a third
phase of intensification of breast cancer control actions and programs, and a final stage, in progress, corresponding
to incentives for comprise quality process activities. Conclusion: The results and the periodization proposal itself
suggest that the interventions have correlations not only with the context lived in the period, but also with the more
general profile of the institutions that have proposed and executed those interventions. It is important to stand out
the potential that historical studies have to contribute to the understanding of the implementation (or not) of actions,
programs and policies in different political, social, cultural and economic contexts.
Key words: Breast Neoplasms-history; History, 20th Century; History, 21st Century; Public Policies; Public Health
Resumen
Introducción: El proyecto Historia del Cáncer intenta analizar, bajo la perspectiva histórica, la trayectoria del control
del cáncer en Brasil. Objetivo: Desarrollar un análisis histórico de la implantación de acciones, actividades, programas
y políticas de control del cáncer de mama y discutir algunos datos de coyuntura. Método: Estudio cualitativo a partir
de fuentes de datos primarias y secundarias, realizando el cruce de datos para analizar el proceso de transformación
del control del cáncer de mama, utilizando para el análisis del material la perspectiva de neoinstitucionalismo
histórico. Resultados: Han sido identificadas cuatro fases históricas distintas. Una primera fase antes del surgimiento
del Sistema Nacional de Salud (SUS). Una fase después de la implantación del Sistema Nacional de Salud (SUS),
pero antes del Documento de Consenso del Ministerio de Salud. Una tercera fase de intensificación de las acciones y
programas públicos de control del cáncer de mama. Y una última fase, en curso, correspondiente a los incentivos para
la incorporación de actividades relacionadas a la calidad. Conclusión: Los aspectos encontrados y la propia propuesta
de periodización sugieren que las intervenciones tienen correlación no sólo con el contexto vivido en el periodo, pero
también con el perfil más general de las instituciones que las propusieron y ejecutaron. Se destaca el potencial que los
estudios históricos tienen en contribuir para el entendimiento de la implantación (o no) de las acciones, programas
y políticas públicas en diferentes contextos políticos, sociales, culturales y económicos.
Palabras clave: Neoplasias de la Mama-historia; Historia del Siglo XX; Historia del Siglo XXI; Políticas Públicas;
Salud Pública

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