A HISTÓRIA DA INDÚSTRIA DE AGROTÓXICOS NO BRASIL: DAS PRIMEIRAS
FÁBRICAS NA DÉCADA DE 1940 AOS ANOS 2000
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Apresentação Oral-Estrutura, Evolução e Dinâmica dos Sistemas Agroalimentares e Cadeias
Agroindustriais
FÁBIO HENRIQUE BITTES TERRA1; VICTOR PELAEZ2.
1.IE/UFU E PPGE/UFRGS, UBERLANDIA - MG - BRASIL; 2.PPGDE/DE/UFPR,
CURITIBA - PR - BRASIL.

A história da indústria de agrotóxicos no Brasil: das primeiras fábricas na
década de 1940 aos anos 2000
Grupo de pesquisa: Estrutura, Evolução e Dinâmica dos Sistemas Agroalimentares e
Cadeias Agroindustriais.
Resumo: A indústria de agrotóxicos, em nível mundial, surgiu após a Primeira Guerra Mundial,
porém as primeiras unidades produtivas de agrotóxicos no Brasil datam de meados da década de
1940, sendo que a efetiva constituição do parque industrial desses produtos no país ocorreu na
segunda metade dos anos 1970, notadamente após 1975 com a instituição do Programa Nacional
dos Defensivos Agrícolas, que buscou internalizar a produção de agrotóxicos no Brasil, num
instante de industrialização da agricultura nacional e de construção dos chamados Complexos
Agroindustriais. Desde então, o país tornou-se um dos principais mercados consumidores de
agrotóxicos no mundo sendo o do mercado de agrotóxicos diretamente relacionado ao
comportamento da produção agrícola nacional. Não obstante, por serem produtos tóxicos, os
agrotóxicos podem ter efeitos deletérios sobre a fitossanidade das culturas agrícolas, sobre a
saúde humana, bem como sobre o meio ambiente. Decorre daí a vigência de políticas públicas de
regulação dos mesmos, que legislam desde as etapas de pesquisa e desenvolvimento de novos
produtos até o descarte final das embalagens, condicionando assim, as possibilidades de atuação
estratégica das empresas no ramo dos agrotóxicos. Neste contexto, o objetivo desse trabalho é
contar a história da indústria de agrotóxicos no Brasil, desde as primeiras unidades produtivas nos
anos 1940 até 2007, buscando-se sugerir e articular, ainda que brevemente, as relações existentes
as esferas econômica e jurídica, presentes na evolução dessa indústria no Brasil.
Palavras-chave: Economia Agrícola; História Econômica; Organização Industrial; Agrotóxicos.
Abstract: The pesticide global industry was created after World War I, however the first
productive units in Brazil dates back to the 1940's and the effective installation of this industry at
Brazil took place after 1975. Notwithstanding, the effective constitution of an industrial pesticide
park in Brazil happened in the second half of the 1970's when was created the "Programa
Nacional dos Defensivos Agrícolas" which aimed the internalization of the pesticides' production
in Brazil in a moment characterized by the agriculture's industrialization and by the construction
of the so called "Complexos Agroindustriais". Since, Brazil has become one of the most
important pesticides' consumers in the world, accompanying the expansive agricultural
production of the country. Yet, as pesticides are toxicant products which can be baleful over the
agronomical conditions, the human health and over the environment, prevails the existence of
regulation's public policies that controls since the research and development of new products
until the reject of the pesticide's package. The regulation policy conditions the possibilities of
strategic action by the firms inside this industry. In this context, this paper tries to describe the
history of the pesticide industry in Brazil, since the creation of the first productive units in the
1940's to the year 2007, in an attempt to suggest and articulate the relations between the
economic and legal spheres presents in the evolution of pesticide industry in Brazil.
Keywords: Economic History; Industrial Organization; Pesticides.

1

1. INTRODUÇÃO
Embora a indústria de agrotóxicos tenha surgido após a Primeira Guerra Mundial,
seu uso foi difundido nos Estados Unidos e na Europa após a Segunda Guerra Mundial, e no
Brasil durante o período que ficou conhecido como a modernização da agricultura nacional,
situado entre 1945 e 1985. Foi também neste período, notadamente após 1975, que se efetivou
a instalação da indústria de agrotóxicos no país, conformada pelas principais empresas
fabricantes destes produtos em nível mundial. Construiu-se no Brasil uma estrutura de
mercado dos agrotóxicos caracterizada pelo elevado grau de concentração, de formato
oligopolista típico, concernte com o que se observa nesta indústria em nível mundial. O
mercado brasileiro de agrotóxicos apresentou crescimento significativo: entre 1977 e 2006 o
consumo de agrotóxicos expandiu-se, em média, 10% ao ano, de forma que o Brasil esteve,
desde meados dos 1970 até 2007, entre os seis maiores consumidores de agrotóxicos do
mundo (Terra, 2008).
O notável crescimento do mercado de agrotóxicos no Brasil está diretamente
relacionado ao comportamento da produção agrícola nacional. De forma mais específica,
variações no consumo de agrotóxicos se correlacionam com as políticas públicas de fomento
à produção agrícola e com o contexto macroeconômico a que se vincula a implementação
destas diferentes políticas. Não obstante, por serem produtos tóxicos, os agrotóxicos podem
ter efeitos deletérios sobre a fitossanidade das lavouras, sobre a saúde humana, bem como
sobre o meio ambiente. Então, há a necessidade de instituição de políticas públicas de
regulamentação desses produtos, que legislam desde as etapas de pesquisa e desenvolvimento
(doravante P&D) de novos produtos até o descarte final das embalagens condicionando,
assim, as possibilidades de atuação estratégica das empresas do ramo dos agrotóxicos.
Neste contexto, o objetivo deste trabalho é traçar, de forma sintética, um histórico da
indústria de agrotóxicos no Brasil, desde a implantação das primeiras unidades produtivas em
meados da década de 1940 até o ano de 2007, buscando-se ressaltar as possíveis relações
existentes entre as estruturas econômicas e de regulação, presentes na evolução histórica da
indústria de agrotóxicos no Brasil. Conformam a estrutura econômica, por um lado, o
contexto econômico vigente e o desempenho agrícola nacional e, por outro lado, a própria
estrutura do mercado da indústria de agrotóxicos. O conjunto de leis, normas, decretos,
decretos-lei que definem o marco regulatório dos agrotóxicos expressa o que se entende por
estrutura jurídica.
Para tanto, na seção 2 é apresentado, de forma breve e geral, o referencial analítico
utilizado no decorrer deste trabalho e as características estruturais do mercado da indústria de
agrotóxicos. As seções que contam a história da indústria de agrotóxicos no Brasil são
periodizadas a partir de rupturas estruturais (econômicas e/ou jurídicas) que configuraram
novos condicionantes à evolução da indústria de agrotóxicos no Brasil. Assim sendo, a seção
3 exprime o período de instalação da indústria de agrotóxicos no Brasil, entre as décadas de
1940 e 1980, no bojo do processo de industrialização da economia e de modernização da
agricultura brasileira. A seção 4 analisa o desempenho da indústria de agrotóxicos no período
1986/2000, face a crise econômica dos anos 1980 e da promulgação da Lei dos Agrotóxicos,
em 1989. A seção 5 conta a história recente da indústria de agrotóxicos, entre 2001/2007,
mostrando as modificações construídas na estrutura de regulamentação do ramo dos
agrotóxicos, motivadas pelo excepcional desempenho da agricultura nacional nesse período.
Por fim a seção 6 traz as conclusões do trabalho.
2. A ESTRUTURA DO MERCADO DA INDÚSTRIA DE AGROTÓXICOS
De acordo com a Lei 7.802/89 os agrotóxicos são definidos como:
2

os produtos e os agentes de processos físicos, químicos ou biológicos, destinados ao uso nos
setores de produção, no armazenamento e beneficiamento de produtos agrícolas, nas
pastagens, na proteção de florestas, nativas ou implantadas, e de outros ecossistemas e
também de ambientes urbanos, hídricos e industriais, cuja finalidade seja alterar a
composição da flora ou da fauna, a fim de preservá-las da ação danosa de seres vivos
considerados nocivos. (Art. 2; § 1, item a).

A produção comercial de um agrotóxico envolve a obtenção do ingrediente ativo,
cujo processo de síntese adotado irá determinar seu grau de pureza bem como o teor de
impurezas. Esse composto obtido é chamado de produto técnico, que será utilizado para a
formulação do produto final. A este são adicionados outros elementos químicos que garantem
sobretudo a dispersão e a fixação do produto nas plantas a serem protegidas ou destruídas
pelo efeito tóxico específico. O produto final, obtido da mistura do produto técnico com
outros produtos químicos auxiliares, corresponde ao chamado produto formulado, que é
aplicado nas lavouras.
A classificação dos agrotóxicos, por finalidade de uso, é definida pelo poder de ação
do ingrediente ativo sobre organismos-alvo, como: inseticidas, fungicidas, herbicidas,
acaricidas, reguladores e inibidores de crescimento, etc. Dentre essas classes, as três
principais, que representaram cerca de 95% do consumo mundial de agrotóxicos, em 2007,
são os herbicidas (48%) inseticidas (25%) e fungicidas (22%) (Agrow, 2007).
Os agrotóxicos podem também ser classificados em dois tipos, em função do regime
de propriedade intelectual vigente: as novas moléculas, ou princípios ativos, passíveis de
serem patenteadas garantindo o direito de exclusividade de comercialização às firmas
inovadoras, bem como as parcelas mais lucrativas do mercado; e os produtos equivalentes1,
cujas patentes já expiraram tornando a tecnologia de produção passível de ser explorada por
empresas que não possuem capacidade de investimento em P&D.
Já as empresas fabricantes de agrotóxicos podem ser classificadas em dois tipos:
integradas e especializadas. As empresas integradas são subsidiárias dos grandes grupos da
indústria química que apresentam um grande dinamismo tecnológico, posicionando-se como
líderes nos respectivos segmentos de mercado em que atuam. O termo "integradas" refere-se
ao fato de atuarem em todas as etapas da produção de agrotóxicos: da pesquisa e
desenvolvimento de novas moléculas químicas, à distribuição e comercialização de produtos
(técnicos e formulados). As empresas especializadas concentram-se, por sua vez, na
fabricação de produtos técnicos cuja validade das patentes tenha vencido (produtos
equivalentes) e também de produtos formulados (Frenkel e Silveira, 1996). Cabe ressaltar que
no segmento do mercado de produtos equivalentes as empresas especializadas concorrem
diretamente com as integradas que também atuam na comercialização de seus produtos
formulados cuja patente tenha expirado. A estimativa da Aenda (2008) é de que as empresa
especializadas detenham apenas de 15 a 20% do mercado mundial de produtos equivalentes.
Nesse contexto, a hegemonia das empresas integradas se exerce também pelo fato de serem,
na maioria das vezes, as fornecedoras dos produtos técnicos às empresas especializadas na
fabricação dos produtos formulados.
A caracterização de uma estrutura de mercado pode ser considerada a partir de três
elementos fundamentais: o grau de concentração do mercado, em termos do market-share das
vendas e do faturamento, as barreiras à entrada que constroem impedimentos à entrada de
1

Usa-se na literatura o termo Agrotóxico Genérico (Silveira, 1993; Martinelli e Waquil, 2002). Todavia essa
nomenclatura é inadequada, visto que o termo genérico refere-se a medicamentos, de modo que se adota neste
trabalho o termo agrotóxicos equivalentes, conforme expresso pelo decreto 4.074 de 2002. Outras nomenclaturas
utilizadas, sem perda de validade analítica são: agrotóxicos com patentes vencidas, com patentes expiradas, sem
proteção de patentes, não protegidos por patentes.

3

novos competidores, potenciais ou já atuantes no mercado e as formas de concorrência, sejam
por preço e/ou qualidade dos produtos e serviços (Possas, 1985).
O mercado da indústria de agrotóxicos como um todo apresenta-se altamente
concentrado em nível mundial. Em 2004 cerca de 10 empresas controlavam aproximadamente
98% das vendas nas diferentes regiões do planeta (Terra, 2008). Em 2007, as seis maiores
empresas do ramo (Bayer, Syngenta, Basf, Monsanto, Dow, DuPont) controlavam 86% do
mercado mundial (McDougall, 2008). No Brasil a participação das oito maiores empresas do
ramo foi estimada em cerca de 80% do mercado em 2006 (Neves, 2006).
As barreiras à entrada no ramo de agrotóxicos atuam de forma diferenciada em
função da capacidade tecnológica e de investimento dos novos entrantes. Para as grandes
empresas, já atuantes no ramo químico, as barreiras à entrada derivam principalmente do
sistema de patenteamento e do ritmo de inovação tecnológica. O sistema de patenteamento, ao
garantir legalmente a exclusividade de produção e comercialização a uma empresa, estabelece
reservas de mercado à detentora do direito de propriedade. Essas empresas aproveitam a
exclusividade no fornecimento dos produtos para adotarem estratégias de fidelização do
consumidor para com sua marca comercial. Além disso, o patenteamento, ao permitir lucros
extraordinários, oferece à empresa a possibilidade de re-inversão desses ganhos superiores em
atividades de P&D. A acumulação de competências tecnológicas daí advindas faz com que a
empresa possa desenvolver novos produtos a um ritmo superior à capacidade dos novos
entrantes, estabelecendo assim barreiras à entrada (Naidin, 1985).
Já para as empresas especializadas as barreiras à entrada no mercado de agrotóxicos
são mais numerosas. Um primeiro fator é o acesso dificultado dessas empresas às matériasprimas que elas utilizam em seu processo produtivo. As empresas integradas tendem a
controlar o fornecimento de matérias-primas para a produção de agrotóxicos, o que limita as
possibilidades de acesso às fontes de insumos industriais e às possibilidades de diversificação
de suas atividades nesse mercado (Frenkel e Silveira, 1996).
Um segundo fator que implica em barreiras à entrada no mercado é a capacidade
financeira limitada das empresas especializadas, que são em sua maioria, de pequeno e médio
porte. A escassa disponibilidade de recursos impede que essas empresas invistam elevados
montantes em atividades de P&D, afastando-as de competir pelas parcelas mais lucrativas do
mercado, as dos produtos patenteados. Por sua estrutura financeira não permitir manter
investimentos em inovação de produtos, as possibilidades de explorar economias de escopo
via diferenciação são mais limitadas, o que as torna mais suscetíveis às oscilações na
demanda por agrotóxicos, resultantes da imprevisibilidade natural do desempenho das safras e
da oscilação do próprio mercado de commodities agrícolas (Martinelli, 2003).
Um terceiro tipo de barreira à entrada às empresas especializadas advém das
dificuldades de distribuição e promoção dos produtos no mercado2. Ao operarem com um
portfólio menor de produtos, os custos para a distribuição dos mesmos é maior. E, por não
trabalharem, via de regra, com produtos patenteados, essas empresas possuem maiores
dificuldades em fidelizar o consumidor às suas marcas (Velasco e Capanema, 2006).
Um quarto tipo de barreira às empresas especializadas, principalmente as de menor
porte, diz respeito ao financiamento ao produtor rural da compra de agrotóxicos oferecido
pelas grandes empresas do ramo, como estratégia de substituição do crédito agrícola
concedido pelo governo3 (Defesa Agrícola, 2006). A existência dessa barreira pode ser
ilustrada na declaração conjunta das três associações de classe da indústria de agrotóxicos:
A falta de recursos do Governo limitou, em 2004, a apenas 12,5%, as vendas de produtos
fitossanitários com recursos do Crédito Rural. Assim, a grande maioria das vendas é
2

Encontram-se dentre as estratégias de promoção e distribuição de produtos atividades como: formas de
comercialização, assistência técnica e suporte ao usuário, financiamento aos usuários, etc. (Possas 2006).
3
Sobre a política de crédito rural como incentivo ao mercado de agrotóxicos no Brasil, ver Terra (2008).

4

financiada com recursos próprios da indústria, com prazos longos de em média 250 dias[...].
Em 2004, a indústria financiou 60% de suas vendas com este prazo médio [...] Esse
financiamento é ímpar no mundo. Os outros países praticam vendas à vista ou com
financiamentos de curto prazo (Andef, 2005).

Um quinto tipo de barreira à entrada está ligado a fatores jurídicos e políticoinstitucionais de um mercado sujeito à regulamentação como o de agrotóxicos (Possas, 2006).
As atividades de regulamentação pública, especialmente no que tange aos critérios para a
obtenção de registros para a comercialização de agrotóxicos, podem gerar barreiras à entrada,
sobretudo às empresas especializadas de menor porte. Em 1998, a Aenda estimava que os
custos para se obter o registro de um produto equivalente (formulado e seu respectivo produto
técnico) estariam entre R$ 300 mil e R$ 650 mil (Aenda, 1998). Além disso, o controle de
qualidade toxicológica dos agrotóxicos está diretamente ligado à capacidade de investimento
em tecnologias de produção. Vale ressaltar que as fábricas modernas dispõem de mecanismos
para controlar as impurezas resultantes dos processos de síntese de seus produtos agrotóxicos.
No entanto, fábricas com tecnologia obsoleta, que possuem um menor controle sobre o
processo de produção, podem gerar produtos com o mesmo ingrediente ativo, mas centenas
ou milhares de vezes mais tóxicos que o produto de referência, devido à presença de
impurezas de fabricação (Terra, 2008).
No entanto, independente de uma regulamentação mais exigente, a possibilidade de
se colocar no mercado um produto com qualidade inferior, tanto do ponto de vista
toxicológico quanto de desempenho agronômico, pode gerar custos adicionais, derivados de
efeitos adversos à saúde, ao meio ambiente e à produtividade das culturas. Tais custos seriam
resultantes tanto de ações penais de responsabilidade quanto de perda de credibilidade das
empresas no mercado, reduzindo a sua competitividade.
Para as empresas integradas a principal forma de concorrência é a diferenciação de
produtos, Tal forma de competição busca superar a rápida obsolescência dos agrotóxicos, a
qual se apresenta como o maior problema enfrentado pelas líderes (Naidin, 1985). O rápido
ciclo de vida desses produtos é determinado por dois fatores. O uso intensivo de agrotóxicos
tende a gerar a resistência dos organismos-alvo dessas substâncias, reduzindo a sua eficácia.
Em paralelo, os efeitos adversos dos agrotóxicos sobre o meio ambiente e a saúde humana
estão cada vez mais presentes nas agendas de políticas públicas dos órgãos reguladores,
sobretudo nos países desenvolvidos. Ambos os fatores passaram a ser identificados após
1960, duas décadas após o início da utilização dos primeiros agrotóxicos de síntese industrial,
ainda hoje utilizados em muitos países (Velasco e Capanema, 2006). Face a isto, as empresas
inovadoras buscam desenvolver novas moléculas, tanto com efeitos agrotóxicos específicos
quanto de amplo espectro e que apresentem menores efeitos residuais (tempo de permanência
no solo e efeitos sobre organismos não-alvos) e baixa toxicidade. Já as empresas
especializadas baseiam suas estratégias de concorrência em preços, sendo a diferenciação de
produtos uma estratégia mais limitada, o que não descarta estratégias de concorrência
baseadas em serviços diferenciados de distribuição e de assistência técnica (Silveira, 1993).
As características estruturais do mercado da indústria de agrotóxicos ­ elevadas
barreiras à entrada, alto grau de concentração do mercado, e concorrência nas parcelas mais
lucrativas do mercado não efetivada via preços ­ denotam uma estrutura de mercado
tipicamente oligopolista, seguindo o arcabouço teórico desenvolvido por Possas (1985).
3. A CONSTITUIÇÃO DA INDÚSTRIA DE AGROTÓXICOS NO BRASIL: DAS
DÉCADAS DE 1940 A 1980

5

Durante os primeiros quarenta e cinco anos do século XX foram largamente
consumidos no Brasil produtos agrotóxicos naturais, produzidos localmente. Após a Segunda
Guerra Mundial os agrotóxicos organossintéticos dominaram o mercado mundial e no Brasil
não foi diferente. O início da produção de organossintéticos no país data de 1946, quando a
empresa Eletroquímica Fluminense iniciou a fabricação de BHC. Em 1948 a Rhodia passou a
produzir no país o inseticida Parathion, e em 1950 uma fábrica de armas químicas do exército
no Rio de Janeiro começou a fabricar o DDT (Bull e Hathaway, 1986).
A efetiva instalação do parque brasileiro de produção de agrotóxicos adveio nos anos
1970, quando da criação do Programa Nacional de Defensivos Agrícolas, instrumento
utilizado para a correção das distorções entre o aumento do consumo e o fraco desempenho da
produção nacional de agrotóxicos. Neste contexto, quatro fatores somaram-se para determinar
o crescimento do consumo e da produção nacional: a industrialização da economia brasileira,
por meio da estratégia de substituição de importações; a modernização da base técnicoprodutiva da agricultura nacional; as políticas públicas de financiamento agrícola; e as
estratégias de internacionalização produtiva das empresas líderes do mercado de agrotóxicos
em nível mundial.
3.1 A estrutura econômica: industrialização da economia e modernização da agricultura
A industrialização da economia brasileira, via substituição de importações, iniciou-se
em 1930. Neste particular, vários planos de desenvolvimento foram implementados. Entre
estes foi de especial importância para a indústria de agrotóxicos o II Plano Nacional de
Desenvolvimento (II PND, entre 1975/1979, que, por meio de políticas setoriais, instituiu a
indústria de insumos básicos no país. Agraciou-se a produção de agrotóxicos no II PND, com
a instalação do Programa Nacional dos Defensivos Agrícolas (doravante PNDA) em 1975
(Naidin, 1985).
O principal objetivo da industrialização da economia brasileira foi a alteração do
eixo dinâmico da economia do setor agrícola para o setor industrial. Para tanto, a própria
agricultura foi industrializada, por meio do processo de modernização de sua base técnicoprodutiva. Segundo Kageyama (1985) a modernização da agricultura nacional, ocorrida entre
1945/1985, baseou-se na imposição do uso de insumos químicos (entre estes os agrotóxicos),
biológicos, e no emprego da mecanização na base técnico-produtiva da agricultura. Ou seja, a
modernização da agricultura nacional implicou na utilização de insumos de origem industrial
no processo produtivo da agricultura. A agricultura passou a ser vista como um mercado
consumidor da indústria, no interior de um processo geral de industrialização da economia
brasileira.
Mas, as causas da industrialização e da modernização da agricultura não foram
espontâneas. Elas derivaram da intenção de alterar a estrutura produtiva do país e tiveram
como indutor e fomentador o Estado. No caso específico da agricultura, o Estado utilizou-se
inicialmente como política agrícola, incentivos tarifários, cambiais, e subsídios. Este cenário
foi alterado em 1965, quando o Estado criou o Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR),
principal elemento que permeou e financiou a modernização da agricultura nacional,
viabilizando-a (Coelho, 2001).
Em seus anos iniciais, o SNCR contou com prazos e carências elásticas, além de
taxas de juros reais negativas. Outrossim, foi, e continua a ser, separado em três categorias de
crédito: de investimento; de custeio; e de comercialização (Kageyama, 1985). E, a produção
agrícola nacional, com de modernização de sua base técnico produtiva e com fartos recursos
para seu financiamento, apresentou um bom desempenho econômico entre as décadas de 1940
a 1980. Assim também o fez o produto da economia até meados da década de 1980, conforme
a tabela 1, abaixo.

6

Os anos do período 1955/1976 representaram os de maior expansão nos produtos da
agricultura e da economia, e nos recursos concedidos pelo SNCR. Tem-se que, entre
1967/1976 há a maior expansão média do produto agrícola (3,1% entre 1967/1970 e 6,3%
entre 1970/1973), e, a isso correlacionando-se, observa-se a maior expansão do volume de
recursos fornecidos pelo SNCR (197,3% entre 1967/1970 e 128,2% entre 1970/1973). Como
os mecanismos de captação de fundos para o SNCR estão diretamente relacionados ao
crescimento econômico do país, observa-se que há uma expansão correlacionada entre os
produtos da agricultura e da economia (que cresceu 10% em média no período 1967/1970 e
12,4% entre 1970/1973), e o volume de financiamentos concedidos.
Tabela 1 - Taxa médias de crescimento do produto da agricultura
e da economia, e dos recursos do SNCR, 1986 - 2000 (em %)
Período ¹
1955/1962
1962/1967
1967/1970
1970/1973
1973/1976
1976/1980
1980/1984

Produto da Agricultura

PIB

4,5
1,7
3,1
6,3

7,1
3,2
10
12,4

5,4
5

8,3
6,4

2,5

0,8

SNCR
(Inexiste o SNCR)
25,7 ²
197,3
128,2
108,7
5,2
-65,3

Fonte: Ipeadata (2008) e Coelho (2001);

Notas: ¹Inclui os anos limites; ²Refere-se à 1966/1967.

O crescimento do produto da agricultura brasileira foi acompanhado pela expansão
da produtividade da mesma, localizada principalmente na produção de grãos, que expandiu-se
187,5% entre 1965/1985, segundo dados de Coelho (2001). Ainda segundo este autor,
culturas como soja, trigo e milho detiveram expansão nas suas produtividades acima de 80%.
Para a indústria de agrotóxicos este é um indicador fundamental, visto que as culturas de
grãos são seu maior mercado consumidor.
Entretanto, segundo Kageyama, (1985), depois de responder por quase 90% do valor
das exportações brasileiras em 1964, a proporção das exportações da agricultura reduziu-se
para 52,4% em 1980, conseqüência do processo de industrialização. Conforme dados de Terra
(2008), da mesma forma que as exportações, a distribuição setorial do PIB apresentou
comportamento desfavorável à agricultura. Com a intensa industrialização nacional, a
agricultura participou com 9% do PIB nacional em 1985, contra 24,28% em 1950.
De uma forma geral, a modernização da base técnico-produtiva da agricultura
nacional, que levou à utilização maciça de insumos industriais e, dentre estes os agrotóxicos,
aliando-se à existência de fartos recursos disponíveis para o financiamento da atividade
agrícola e à expansão da economia, criou para as empresas líderes do mercado mundial de
agrotóxicos, uma promissora oportunidade de investimento no país. Além disso, o PNDA
forneceu incentivos fiscais e financeiros que contribuíram para o aproveitamento desta
oportunidade. Não obstante, as empresas de agrotóxicos em nível mundial começavam a
enfrentar as dificuldades impostas pela obsolescência de seus produtos, o que as induzia a
buscar novos mercados consumidores. A soma destes fatores conduziu à constituição da
indústria de agrotóxicos no Brasil.
3.2 A constituição da indústria de agrotóxicos no Brasil
Conforme Naidin (1985), em fins dos anos 1960 e início da década de 1970, o rápido
ciclo de vida dos agrotóxicos forçou as empresas a buscar novos mercados, com os quais
pudessem postergar os efeitos da obsolescência dos agrotóxicos. A autora aponta então, que a
internacionalização produtiva passou a ser a estratégia das firmas líderes na busca por lucros
extraordinários. Por sua vez, o rápido aumento no consumo de agrotóxicos provocado pela
7

modernização da agricultura nacional fora atendido por importações de produtos das empresas
líderes do mercado mundial até meados da década de 1970.
Entre 1930 e 1975 facilitaram-se estas importações pelo estabelecimento de políticas
de comércio externo que concediam isenções tarifárias, câmbio favorecido e prioridade nos
leilões de divisa, o que permitiu que os produtos das empresas líderes no mercado mundial
abastecessem o mercado nacional e criassem uma relação de fidelidade entre o consumidor
nacional e as marcas comerciais importadas. Essas políticas foram abandonadas em 1975,
com o lançamento do PNDA, ao qual as empresas líderes do mercado mundial, com larga
capacidade financeira e cujas marcas comerciais já supriam a demanda nacional, responderam
prontamente, efetivando a criação do parque nacional produtor de agrotóxicos (Naidin, 1985).
O programa, que vigorou até 1979, tinha como instrumentos básicos de
operacionalização a concessão de incentivos fiscais, de financiamentos para construção de
plantas e de benefícios tarifários para a importação de máquinas e equipamentos. Foi
privilegiada a construção de plantas industriais para a etapa final de fabricação de
agrotóxicos, mas não para a produção de suas matérias-primas4. Neste contexto, dados de
Naidin (1985) mostram que, entre 1965/1974 os investimentos para a produção de
agrotóxicos no Brasil foram, em média, de US$ 761 mil ao ano, enquanto que entre
1975/1979, período do PNDA, este valor passou a US$ 37.902 milhões ao ano, em média.
Ainda de acordo com dados da autora, a produção nacional de agrotóxicos que em 1961 foi de
2.242 toneladas, atingiu 52.430 toneladas em 19805.
Entretanto, embora nos países desenvolvidos essas empresas enfrentassem
legislações cada vez mais restritivas sobre os agrotóxicos como um dos fatores principais de
determinação da rápida obsolescência de seus produtos, o mesmo não se verificou no Brasil.
Mesmo em um cenário de incremento extraordinário no consumo e na produção, o marco
regulatório dos agrotóxicos não foi atualizado para acompanhar a realidade que se constituía.
3.3 A estrutura jurídica: o decreto n. 24.114 de 1934, marco regulatório dos agrotóxicos nas
décadas de 1940 a 1980:
Deve-se entender o marco regulatório como um conjunto de leis que regem
determinada atividade social, seja ela econômica, política, cultural. Os agrotóxicos, como o
próprio termo remete, são substâncias tóxicas, podendo sua utilização oferecer riscos ao
homem, à fauna e à flora. Assim, a existência de regulação sobre o desenvolvimento,
produção, comercialização e uso dos agrotóxicos visa minimizar os riscos e os impactos que
podem decorrer de sua utilização.
Quando iniciaram a produção local, as empresas multinacionais tinham como marco
regulatório de suas atividades o decreto 24.114 de 1934 da Secretária de Defesa Sanitária
Vegetal do Ministério da Agricultura. Tal decreto é anterior ao lançamento em nível mundial
do primeiro agrotóxico organossintético e tinha, como mostra Silva (2007), como uma das
principais características a centralidade nas mãos da União do poder de legislar sobre os
agrotóxicos6. Desta forma, a União estabelecia os requisitos a serem seguidos para o registro
do produto e para a liberação da licença de comercialização do agrotóxico no mercado.

4

Naidin (1985) argúe que, assim, o Brasil ficou dependente da importação de matéria-prima de elevado valor
agregado para a produção de agrotóxicos o que repercutiu, desde o início dessa indústria no país em déficits
comerciais nesse ramo. Dados de Martinelli & Waquill (2002) reforçam a persistência deste argumento.
5
A expansão da produção nacional com o PNDA fez com que, de 81% do mercado local abastecido por
importações em 1961, chegasse-se a apenas 26% da demanda local assim satisfeita em 1984 (Naidin, 1985).
6
Estados e municípios apenas realizariam testes para fiscalizar se as características físico-químicas dos produtos
eram equivalentes ao que a empresa registrou para a obtenção da licença de venda do produto (Silva, 2007).

8

Porém, mesmo sendo um produto tóxico, o decreto não estabeleceu até a portaria 749
de 1978, nenhuma classificação sobre a toxicologia7 dos agrotóxicos. Esta primeira
classificação toxicológica dos agrotóxicos durou apenas cinco meses, pois a portaria n. 749
foi revogada ainda em 1978, por decisão do Ministério da Saúde, que alegou a incompetência
do Ministério da Agricultura em realizar tal classificação, refletindo um dos problemas da
centralidade nas mãos da União do poder de legislar sobre agrotóxicos (Bull e Hathaway,
1986). Em 1980 foi realizada uma nova classificação, por intermédio de duas portarias, ns. 4 e
5, da Divisão Nacional da Vigilância Sanitária do Ministério da Saúde (Silva, 2007).
Em 1981, pela portaria n. 7 do Ministério da Agricultura, criou-se a necessidade do
receituário agronômico para a venda de agrotóxicos em todo território nacional. Diante disto,
e da nova classificação adotada em 1980, o receituário agronômico tornou-se obrigatório para
o consumo dos agrotóxicos das classes de extrema e alta toxicidade. Já as classes de média e
pouca toxicidade podiam ser livremente comercializadas. Diante de fortes contestações por
parte das empresas fabricantes, conforme mostram Bull e Hathaway (1986), um mês depois
de imposto o receituário agronômico, a Vigilância Sanitária por meio da portaria n. 2/1980
estabeleceu uma nova classificação toxicológica, na qual 80% dos agrotóxicos das classes de
extrema e alta toxicidade passaram às classes de média e pouca ficando, portanto, liberados
do receituário agronômico. Esta portaria n. 2 de 1981 permaneceu até 1985, quando foi
revogada pela portaria n. 10 da própria Vigilância Sanitária, que restabeleceu a validade das
portarias n. 4 e 5 de 1980 (Silva, 2007).
Na vigência do decreto n. 24.114, seu texto ultrapassado e sem estrutura de
classificação toxicológica e de fiscalização, favoreceu que vários agrotóxicos das empresas
líderes mundiais já banidos pela legislação de alguns países desenvolvidos, passassem a ser
livremente produzidos no país8. As líderes estenderam assim, o ciclo de vida de seus
produtos. Ademais, elas encontraram facilidades no registro e licenciamento de seus produtos,
devido aos poucos requisitos necessários para tais concessões. Para as firmas líderes mundiais
bastou adaptar seus produtos às condições climáticas e ambientais vigentes no país. Neste
cenário, facilitou-se, com o marco regulatório vigente, a instalação de unidades de produção
das grandes empresas no Brasil.
O decreto de 1934 perdeu vigor em 1989 com a promulgação da Lei 7.802, que ficou
conhecida como Lei de Agrotóxicos. Segundo Silva (2007), a legislação brasileira, em
decorrência da nova lei, tornou-se uma das mais avançadas do mundo. Porém, isto ocorreu
somente após ter sido instalada no país uma indústria produtora de agrotóxicos com elevado
grau de internacionalização e conformadora de um mercado altamente oligopolizado.
3.4 A evolução da indústria de agrotóxicos no Brasil entre as décadas de 1940 e 1980
Usando-se o aumento do consumo como proxy do crescimento do mercado nacional
de agrotóxicos, dados de Silveira (1993) mostram uma expansão de 353% do mercado, entre
1968/1980. Ainda conforme estes dados, no período 1980/1983, com a redução dos montantes
fornecidos de crédito rural e a com desaceleração na expansão do PIB da economia e da
agricultura, houve uma perda de dinamismo no crescimento do mercado, com uma redução de
42% no consumo no referido período.
De acordo com dados do Ipeadata (2008) e de Silveira (1993), é possível comparar a
expansão do mercado nacional de agrotóxicos com o crescimento da agricultura nacional.
Assim, vê-se que o período 1968/1980, anos de maior ampliação do mercado nacional de
agrotóxicos, coincide com os anos de maior expansão do produto da agricultura nacional:
7

Existem, conforme o poder-letal sobre o ser humano, quatro classes: I ­ Extremamente tóxica; II ­ Altamente
Tóxica; III ­ Medianamente tóxica e; IV ­ Pouco tóxica. Para mais ver: Velasco e Capanema (2006).
8
Bull e Hathaway (1986) descrevem um total de treze agrotóxicos proibidos nos países desenvolvidos,
registrados e autorizados a serem comercializados no Brasil em 1985.

9

crescimento médio anual de 4,95% da agricultura, contra crescimento médio anual de 27,15%
na demanda por agrotóxicos. No período 1961/1968, quando o crescimento do mercado de
agrotóxicos foi de, em média 8,75% ao ano, o produto da agricultura nacional cresceu, em
média, 1,7% ao ano.
Em termos da concentração das vendas neste mercado em expansão, no período
1970/1983, as cinco maiores empresas foram responsáveis por 47,53%, enquanto que as dez
maiores empresas detiveram 64,90% e as vinte maiores empresas responderam por 85,83%
das vendas, segundo dados de Naidin (1985). Os dados da autora para os segmentos de
mercado dos agrotóxicos expressam que, no período 1981/1983, o mercado de inseticidas
apresentou a menor concentração: a empresa líder respondeu por 17,5%, as quatro maiores
responderam por 46,65%, enquanto que as oito maiores concentraram 63,35% das vendas
desse segmento de mercado. No segmento dos herbicidas, que apresentou maior crescimento
no consumo local e no valor das vendas, a concentração média das vendas foi de 18,65% nas
mãos da empresa líder, ao passo em que as quatro maiores responderam por 49,30%, e as 8
maiores por 74,60%, no período 1981/1983. Neste período, o segmento dos fungicidas, que
mais expandiu a produção local, apresentou a maior concentração, visto que, da totalidade
vendida, uma única empresa concentrou 19,75%, enquanto que as quatro maiores
responderam por 64,95%, e as oito maiores por 84,70%.
Tabela 2 ­ Market-share do faturamento das dez maiores empresas do
mercado brasileiro de agrotóxicos, 1981 e 1983
EMPRESA
Ciba-Geigy
Cyanamid
ICI
Bayer
Monsanto
Du Pont
Rodhia Agro
Dow Elanco
Shell
BASF

ANO
1981
13,4
3
2,8
13,7
5,6
6,6
3,9
7
3,9
4

1983
16,2
2,4
4,4
11,3
7,9
5,7
4,6
3,7
5,8
5,7

FONTE: Silveira (1993)

Tal grau de concentração em nível mais desagregado, refletiu-se em um elevado grau
de concentração em nível agregado, como apresenta a tabela 2. Segundo a tabela, as duas
maiores empresas do mercado brasileiro participaram com 27,1% e 27,5% do market-share
do faturamento, em 1981 e 1983, respectivamente. Em nível mundial, conforme dados de
Silveira (1993) as mesmas duas empresas líderes do mercado nacional, Bayer e Ciba-Geigy,
concentraram em 1980, 30,26% e, em 1982, 31,38% do faturamento, valores pouco superiores
à concentração do mercado brasileiro. Já as quatro maiores empresas no mercado brasileiro
concentraram 40,7% do faturamento em 1981, contra 41,2% em 1983. No mercado mundial
estes mesmos valores foram 52%, e 48%, em 1980 e 1982, respectivamente. As oito maiores
empresas do mercado brasileiro responderam por 58,1%, e 61,6% do faturamento, em 1981 e
1983. No mercado mundial, este mesmo dado mostra que em 1980 as oito maiores empresas
respondiam por 73% do mercado, e em 1982 por 71,39%.
Estes dados ilustram a concentração do mercado da indústria de agrotóxicos
constituído no Brasil, expressando sua estrutura oligopolista. As empresas integradas, líderes
do mercado nacional, assim como em nível internacional, dominaram grandes parcelas do
market-share das vendas e do faturamento. Não presenciou-se, com base no dados da tabela

10

2, entre as firmas líderes do mercado qualquer uma de capital nacional, ou qualquer jointventure, com participação de capital nacional.
Os dados apresentados ao longo desta seção expressam o crescimento acelerado do
consumo e da produção dos agrotóxicos no Brasil9 no período 1940/1980. Tal dinamismo foi
perdido em meados da década de 1980, com a perda de ritmo de crescimento da economia e
da agricultura nacionais e em decorrência do esvaziamento das políticas públicas de
industrialização e de fomento financeiro à agricultura. Para a indústria de agrotóxicos, isto, e a
alteração da estrutura jurídica com a promulgação da Lei 7.802 em 1989, novo marco
regulatório do ramo de agrotóxicos, determinaram, em nível local, um novo cenário para a sua
evolução. Em nível internacional, reajustes estruturais também ocorreram, com um intenso
processo de fusões, aquisições e formação de joint-ventures. Desta forma, tanto a estrutura
econômica, bem como a estrutura jurídica se alteraram, determinando um novo contexto
circundante da indústria de agrotóxicos no Brasil.
4. A CRISE DA ECONOMIA E O NOVO MARCO REGULATÓRIO: O PERÍODO
DE 1986 A 2000
4.1 A estrutura econômica: a crise da economia brasileira, sua superação, e as políticas
agrícolas do período 1986/2000
Os anos 1980 e o início dos 1990 foram marcados pela crise da economia brasileira.
As metas das políticas econômicas voltaram-se para a superação dos problemas que
assolavam a economia nacional, quais sejam: o elevado endividamento do setor público ­
tanto externo quanto interno; o desequilíbrio fiscal do Estado; e as elevadas taxas de inflação.
As políticas estatais para a promoção da industrialização por substituição de importações
foram abandonadas, o que determinou uma quebra da estrutura político-econômica em relação
ao período 1930/1985. Assim, as políticas econômicas desde 1986 até 1994 focaram-se na
busca do controle da inflação e da realização do ajuste fiscal, o que circunscreveu todas as
políticas públicas adotadas no período, fazendo com que os elevados índices de investimento
observados nas décadas anteriores não mais sobreviessem (Terra, 2008).
A crise só foi superada após meados de 1994, com o lançamento do Plano Real.
Como conseqüência da reforma monetária empreendida pelo Plano, as elevadas taxas de
inflação recuaram prontamente. Paralelamente à reforma monetária, e em seu auxílio, duas
outras políticas se configuraram importantes no novo contexto econômico do Plano Real: a
política fiscal contracionista, que via contenção de gastos públicos almejando a obtenção de
superávits primários realizou, notadamente após 1998, o ajuste fiscal que permitiu o equilíbrio
das contas públicas; e, conforme Terra (2008) a política de abertura externa da economia
brasileira, que expôs o país e, por conseguinte a sua agricultura, a competição externa.
Logo, o desequilíbrio da economia brasileira nos 1980 e início dos 1990 exigiu
esforços governamentais para a resolução dos problemas existentes. Assim, as políticas
agrícolas sofreram os impactos do contexto macroeconômico. Devido à política fiscal
contracionista, houve uma redução dos gastos da União na agricultura, como mostram
Gasquez et alii (2006)10. Esta redução dos gastos públicos impactou diretamente sobre o
SNCR, instrumento fundamental de política agrícola nos anos 1960/1970. Além de ter seus
montantes reduzidos, o SNCR foi reformulado, suas modalidades incorporaram instrumentos
que permitiram ao setor público um menor custo para sua operacionalização, e estimularam
uma maior presença do setor privado no fornecimento dos seus recursos.
9

Dados de Bull e Hathaway (1986) mostram que entre os anos 1960/1980 a indústria de agrotóxicos no Brasil
esteve entre a 3ª e a 5ª posição em termos do valor das vendas mundiais.
10
Segundo Gasquez et alii (2006), o total de recursos públicos desembolsados na agricultura, no total dos gastos
públicos federais, reduziu-se de 6,64%, em média anual entre 1980/1988, para 2,17% no período 1991/2001.

11

O Plano Real em seus três primeiros anos, continuou com o processo de
esvaziamento do crédito rural, e durante todo o período enfatizou novas formas de atuação do
Estado no financiamento agrícola. As políticas agrícolas do Plano se direcionaram para
processos de renegociação e securitização das dívidas dos produtores rurais. Desta forma, os
produtores endividados permaneceriam incluídos no circuito produtivo, contribuindo para
evitar problemas na oferta de produtos agrícolas que forçassem aumentos nos preços internos,
no bojo de um processo de estabilização monetária (Gasquez et alii, 2006).
Não obstante a crise que sacudiu a economia brasileira e a míngua de recursos
creditícios, a agricultura teve desempenho favorável no período 1986/2000, como mostra a
tabela 3, que apresenta os dados do crescimento do produto agrícola vis-à-vis a expansão do
produto da economia e a evolução dos recursos do SNCR. Afora o período que vai de 1991 a
1994, no qual o produto da agricultura cresceu 3,81%, embora o volume de recursos
fornecidos pelo SNCR tenha decrescido, todos os outros períodos da tabela mostram, a
correlação entre o crescimento dos recursos do SNCR e a expansão da agricultura. Com
efeito, o período 1998/2000, de maior vigor da expansão da agricultura, é também o com o
maior aumento dos recursos concedidos pelo SNCR. A partir deste último período, o
crescimento do produto da agricultura passa a superar o crescimento do PIB (1,76%), o que
destaca a importância da agricultura para o crescimento da economia brasileira.
O ganho de produtividade, fruto do processo de modernização, contribuiu
enormemente para a expansão do produto da agricultura nacional. Segundo dados de Coelho
(2001), o ganho de 43,65% na produtividade por hectare plantado fez com que a produção
nacional de grãos aumentasse em 54% no período 1986/2000. A cultura da soja foi a que
apresentou a maior variação na produção neste período, 127% em relação aos anos
1965/1985.
Tabela 3 - Taxa médias de crescimento do produto da agricultura e
da economia, e dos recursos do SNCR, 1986 - 2000 (em %)
Período ¹
1986/1990
1991/1994
1995/1997
1998/2000

Produto da Agricultura
1,38
3,81
3,16
4,22

PIB
1,98
2,8
3,4
1,76

SNCR
8,67
-4,3
8,1
10,7

FONTE: Ipeadata (2008)
Notas: ¹ Inclui os anos limites

As exportações da agropecuária acompanharam o crescimento do produto e da
produtividade, elevando-se durante todo o período 1986/2000. A tendência de expansão do
comércio externo da agricultura concentrou-se principalmente no período 1986/1994, com
crescimento de 112%. Já no período subseqüente, 1995/2000 acumulou um aumento de
48,77% nas exportações conforme dados de Coelho (2001). A participação da agricultura no
PIB brasileiro deteve trajetória oscilante no período 1986/2000. Entre 1986/1993 a agricultura
participou com média anual de 7,87% no PIB, enquanto que entre 1994/2000, tal participação
­ acompanhando o crescimento da produção agrícola ­ expandiu-se para uma média anual de
8,52%.
O que os dados mostram é que a agricultura nacional, modernizada e aberta à
concorrência internacional, ainda que sem o mesmo apoio governamental do período
1945/1985, apresentou desempenho econômico bastante favorável no período 1986/2000.
Para a evolução da indústria de agrotóxicos este comportamento da agricultura foi
fundamental para que se mantivesse a expansão do mercado nacional, a exemplo do que
ocorreu entre as décadas de 1940 e 1980. Não obstante o impulso dado pela expansão da
agricultura, outro condicionante para a atuação das empresas no ramo dos agrotóxicos surgiu
com a nova regulamentação de 1989. De acordo com Samuels (1989), a definição e
12

promulgação de novas legislações têm o efeito de criar ou alterar a estrutura dos mercados e
assim reconfigurar as oportunidades produtivas identificadas pelos agentes econômicos.
4.2 A estrutura jurídica: o novo marco regulatório dos agrotóxicos, a Lei n. 7.802 de 1989
Em 11 de julho de 1989 foi aprovada no Congresso Nacional a Lei 7.802,
posteriormente regulamentada pelo decreto n. 98.816 de 11 de janeiro de 1990, e ficou
conhecida como Lei dos Agrotóxicos. O grande avanço do novo marco regulatório deu-se
com o estabelecimento de regras mais rigorosas para a concessão de registro aos agrotóxicos,
tanto dos já existentes como dos novos. A nova estrutura de registro dos agrotóxicos passou a
ser dividida pelos Ministérios da Agricultura, da Saúde e do Meio Ambiente11 (Tomita, 2005).
De uma forma geral, a Lei estabeleceu um conjunto mais rigoroso de avaliações
fitossanitárias, toxicológicas e ambientais para permitir o licenciamento dos agrotóxicos. As
possibilidades de impugnação dos registros concedidos também foram ampliadas. Normas e
padrões dos rótulos e das embalagens foram estabelecidos e o receituário agronômico para a
venda dos agrotóxicos passou a ser obrigatório, em todo país. Mesmo diante destes avanços
que tornaram a legislação nacional uma das mais sensíveis à possibilidade de cassação ou de
não permissão do registro dos agrotóxicos, o novo marco regulatório trouxe consigo algumas
limitações, conforme argumentam Tomita (2005) e Silva (2007).
As autoras apontam que a Lei dos Agrotóxicos sedimentou nas mãos do Poder
Executivo a prescrição dos parâmetros oficiais que deveriam ser cumpridos para as avaliações
que concederiam o registro aos agrotóxicos. Os parâmetros seriam criados a partir de decretos
ministeriais e, nesse formato, a normatização das avaliações e a posterior classificação dos
agrotóxicos não estiveram sujeitos à aprovação do Congresso Nacional. Bull e Hathawat
(1986) apontam que assim sendo, a possibilidade dos parâmetros serem alterados ao sabor dos
componentes dos Ministérios torna-se algo presente12. Ademais, a centralização impediu que
estados, distrito federal e municípios legislassem sobre a permissão ou proibição da utilização
de agrotóxicos em seu território, ficando circunscritos ao estabelecimento leis
complementares à Lei 7.802 (Silva, 2007).
Segundo a Associação Nacional dos Defensivos Genéricos (1998) (AENDA), a Lei
7.802 representou maiores custo e tempo de espera para a obtenção de registros, assim como
maiores gastos com promoção de produtos, em função das exigências de embalagem,
rotulagem e receituário agronômico, exigindo maiores investimentos em equipes de venda e
assistência técnica. Isso criou barreiras à entrada no mercado para as empresas especializadas,
que passaram a ter custos maiores para empreender todos os testes exigidos para a concessão
dos registros, colaborando para a manutenção do elevado grau de concentração do mercado.
4.3 A evolução da indústria de agrotóxicos de 1986 a 2000
O aumento da concentração no mercado de agrotóxicos no Brasil não decorreu
somente das maiores exigências impostas pela regulamentação, em função de suas avaliações
mais rigorosas. Em nível internacional, a indústria de agrotóxicos passou por intensos
reajustes estruturais, por meio de um processo de fusões, aquisições e formações de jointventures entre as empresas líderes do mercado. Dado o elevado grau de internacionalização
dessa indústria no Brasil, tais processos foram replicados internamente, contribuindo no
aumento da concentração do mercado local. Segundo Martinelli (2003) as estratégias de
fusões e aquisições orientaram-se pelo seguinte: as empresas menos inovadoras procuraram
defender-se das mais dinâmicas; busca de sinergias que promovessem o aumento da
11

Ao Ministério da Agricultura coube a avaliação do desempenho agronômico do produto. Ao da Saúde a
avaliação toxicológica e ao do Meio Ambiente a avaliação ambiental. (Tomita, 2005).
12
Exemplo: quando da primeira normatização da classificação toxicológica do Ministério da Saúde. O primeiro
decreto, 01/1991, não conteve sequer a assinatura dos seus responsáveis. Para mais ver: Bull e Hathaway (1986).

13

capacidade inovadora das empresas; organização e concentração dos esforços em pesquisas
para o desenvolvimento do novo padrão biotecnológico; e as empresas redirecionaram suas
atividades para campos mais promissores tecnologicamente, de maior lucratividade.
O quadro 1 apresenta os principais processos de reajustes estruturais ocorridos no
mercado internacional da indústria de agrotóxicos, entre 1989 e 2001. O grupo Syngenta foi
formado em 1999 pela fusão da Astra/Zeneca com a Novartis. A Novartis se formou após a
fusão da Ciba-Geigy (líder no faturamento mundial em 1988) com a Sandoz, 12ª maior
empresa em 1988. A Astra/Zeneca foi formada pela fusão da Astra AB com a Zeneca em
1998. A Zeneca originou-se do desmembramento da ICI em 1993. A Aventis Life-Science
fundou-se em 1998, a partir da união da joint-venture Hoescth - Schering, (8ª e 10ª maiores do
em 1988) com a empresa Rhône-Poulenc (4ª do mundo em 1988). A Dow-Elanco formou-se
com a joint-venture entre a Dow Chemical e a Eli Lilly, em 1989. Esta empresa fundiu-se em
1999 à Union Carbide e adquiriu a Rhom and Haas em 2001. Em 2001 a BASF, (9ª do mundo
em 1988) adquiriu a Cianamid (11ª).
Quadro 1 ­ Principais processos de fusões, aquisições e joint-ventures no mercado mundial
de agrotóxicos, 1989/2001
EMPRESA
Syngenta

Du Pont
Monsanto
Aventis
Dow Elanco

BASF

FUSÕES E AQUISIÇÕES
Fusão em 1999 da Astra/Zeneca com a Novartis
Astra/Zeneca: formada em 1998 pela fusão da Astra AB com a Zeneca
Novartis: formada em 1996 pela fusão da Ciba-Geigy e da Sandoz
Zeneca: formada em 1993 pelo desmembramento da ICI
1999: comprou a Pionner Hi-Bread
Adquiriu a Shell USA
Adquiriu a Pharmacia, principal empresa produtora de sementes com alterações geneticamente
desenvolvidas
Fusão em 1998 da AgrEvo e da Rhône-Poulenc
1994: AgrEvo,joint-venture entre a Hoescht e a Schering
Formada a partir de joint venture entre Dow Chemical Eli Lilly em 1989.
2001: Dow Chemical adquiriu a Rhom and Haas
1999: Dow Chemical se funde com a Union Carbide
2000: Adiquiriu a American Cianamid

FONTE: Martinelli (2003)

Dois resultados advieram desse intenso processo de fusões e aquisições de capitais
no mercado de agrotóxicos. Primeiramente, como parte significativa deste processo ocorreu
entre as firmas líderes do mercado mundial, aumentaram-se as barreiras à entrada. Logo,
verificou-se uma concentração maior no mercado internacional da indústria de agrotóxicos
(Martinelli, 2003). A título de ilustração, dados deste autor para o mercado mundial de
agrotóxicos mostram que em 1990 as duas maiores empresas detiveram 25,16% do marketshare do faturamento, enquanto que as quatro maiores empresas dividiram 45,94% deste, e as
oito maiores, 76,5%. Em 2000, a parcela de mercado das duas maiores empresas foi de
34,35%; a parcela das quatro maiores empresas equivaleu a 59,5%, e a das oito maiores foi
igual a 87,56% do faturamento do mercado.
No mercado brasileiro, o comportamento da concentração do mercado foi similar. A
partir dos dados da tabela 4 é possível analisar-se os dados da concentração do mercado local
da indústria de agrotóxicos. Em 1990, as duas maiores empresas do ramo detiveram 18,2%, e
as quatro maiores 31,6%, do faturamento do mercado, enquanto as oito maiores responderam
por 55,5%. Em 1995, as duas maiores empresas passaram a controlar 21,5% do faturamento
do mercado, sendo as quatro maiores responsáveis por 41%, e as oito maiores por 70,5%. Em

14

1999, as duas maiores concentraram 25,7% do mercado, as quatro maiores 42,3%, e as oito
maiores 71,4%.
Tabela 4 - Market-Share do faturamento das oito maiores empresas do mercado
brasileiro de agrotóxicos, 1990/1999
EMPRESA

1990

EMPRESA

1995

EMPRESA

1998

EMPRESA

1999

Ciba-Geigy
11,1%
Ciba
11,3% Novartis
12,3% Sygenta
Cyanamid
7,1%
Zeneca
10,2% Zeneca
8,45% Cyanamid
ICI
6,9%
Du Pont
9,9%
Makhteshim
8,4%
Aventis
Bayer
6,5%
Cyanamid
9,6%
Du Pont
8,03% Makhteshim
Monsanto
6,3%
Monsanto
8%
Cyanamid
8%
Monsanto
Du Pont
6%
Dow Elanco
7,4%
Monsanto
7,1%
Du Pont
Rhône-Poulenc
6%
Bayer
7,1%
Bayer
7%
Bayer
Dow Elanco
5,6%
BASF
7%
AgrEvo
6%
Basf
FONTE: Elaborado pelo autor baseado em Silveira (1993), Martins (2000) e Martinelli (2003)

19,6%
13,3%
12,6%
8,1%
7,8%
7,3%
6,7%
5,8%

A elevação do grau de concentração ocorreu em paralelo ao crescimento do mercado,
medido pela ampliação do consumo nacional de agrotóxicos. No período 1988/1999,
conforme dados de Martinelli e Waquil (2002) os três principais segmentos do mercado
expandiram-se em aproximadamente 130%. Por sua vez, o consumo total de agrotóxicos
elevou-se em 128%, no mesmo período. A partir de dados destes autores e do Ipeadata
(2008), vê-se que entre 1986/1990, época de pior desempenho do produto da agricultura, o
consumo de agrotóxicos também deteve seu pior crescimento entre 1986/2000, com expansão
de apenas 6,1%. Em oposição, os anos entre 1995/2000, de crescimento médio anual de 3,7%
no produto da agricultura, guardaram crescimento de 22,1% no consumo de agrotóxicos.
Dentre os diferentes segmentos de mercado, a classe mais consumida foi a de
herbicidas, acompanhada pela de inseticidas e pela de fungicidas. Mantendo a tendência de
expansão da sua demanda no mercado nacional verificada nos anos 1945/1985, o consumo de
herbicidas no período 1988/1999, impulsionado pelo aumento na produção nacional de soja
correspondeu a, em média, 53% do consumo nacional; os inseticidas, participaram com 23%,
e os fungicidas, com 16,3%.
Frenkel e Silveira (1996) mostram que nos anos 1980 e 1990 intensificou-se a
caducidade das patentes que protegiam os primeiros agrotóxicos produzidos no país. Ainda
assim, não se presenciou uma desconcentração do mercado nacional em decorrência da maior
facilidade de acesso à tecnologia de produção dos agrotóxicos equivalentes. De acordo com
dados do Sindicato Nacional da Indústria de Produtos para Defesa Agrícola (SINDAG), em
1999, dos 1505 registros de agrotóxicos gerados pelo Ministério da Agricultura, 742 (49,3%)
foram obtidos pelas líderes. Segundo os mesmos dados, estas empresas comercializaram tanto
produtos patenteados quanto equivalentes. Isto permitiu que as dez empresas líderes,
concentrassem um faturamento equivalente a R$ 2 bilhões em 1999, 87% do mercado
nacional. As cinco maiores empresas especializadas em produtos equivalentes detiveram
apenas 248 registros, isto é, 16,4% do total; o faturamento de todas as empresas
especializadas em 1999 foi de R$ 300 milhões, equivalente a 13% do mercado nacional.
Assim, mesmo tendo a nova legislação erigido barreiras à entrada em função dos
elevados dispêndios financeiros necessários para o cumprimento de todas as exigências
requeridas para a concessão do registro aos agrotóxicos, também pode-se inferir que o grau de
concentração do mercado de agrotóxicos no Brasil aumentou em decorrência dos processos de
fusão, aquisição e formação de joint-ventures ocorridos em nível internacional, replicados
internamente. Ademais, os dados da seção indicam que as empresas líderes também atuam no
segmento dos produtos equivalentes, garantindo vantagens competitivas e lucros superiores.
Ainda assim, o setor agrícola nacional e a associação que reúne as empresas
especializadas na produção de agrotóxicos equivalentes passaram a exercer pressões para a
15

substituição do decreto 98.816/90, regulamentador da Lei dos Agrotóxicos. A justificativa de
ambos baseou-se no argumento de que os critérios rigorosos para a concessão do registro
evitavam a expansão da oferta nacional dos agrotóxicos, o que poderia reduzir o preço desses
produtos e os custos de produção da agricultura, além de contribuir para a redução no grau de
concentração do mercado. As modificações que se seguiram determinaram uma ruptura da
estrutura jurídica em relação aos anos 1986/2000, e serão analisadas na próxima seção.
5. AS MODIFICAÇÕES NOS REGULAMENTOS DA LEI 7.802: O PERÍODO DE
2001 A 2007
5.1 A estrutura econômica: políticas agrícolas modestas e o ótimo desempenho da
agricultura
Os anos 2001/2007 foram marcados pela continuidade da política econômica adotada
a partir do plano Real em 1994. O contexto macroeconômico permaneceu similar ao
estabelecido no período 1994/2000, mantendo-se sobretudo a inflação sob controle e a
obtenção de superávits primários. As políticas agrícolas do período 2001/2007 também
representaram uma continuidade daquelas implantadas no período pós-Real. Permaneceram
como mais importantes as políticas de renegociação das dívidas dos produtores rurais e a
busca pelo aumento da participação do setor privado e do BNDES no financiamento da
agricultura. Porém, o crédito rural manteve a trajetória iniciada após 1998, de aumento nos
recursos disponíveis, expandidos em 128% no período 2001/2005. Ainda que ampliado o
crédito rural, a participação da agricultura no total dos gastos federais diminuiu no período
2001/2005 em relação ao período 1991/2001 (Gasquez, et ali, 2006). Segundo o autor,
enquanto entre 1991/2001 a agricultura participou com 2,17% de todos os dispêndios da
União, entre 2001/2005, a participação da agricultura caiu a 1,36% do total destes gastos.
Gráfico 1 - Taxas médias de crescimento do PIB total e setorial, década de 1990 e período 2001/2004

FONTE: Ipeadata (2008)

Mesmo na ausência de políticas agrícolas como as que vigoraram no período da
modernização, o desempenho da agricultura nos anos 2000 foi extremamente positivo,
mantendo a tendência iniciada no período 1994/2000. O setor agrícola expandiu-se de forma
superior aos outros setores da economia e superou o seu próprio desempenho da década de
1990. O gráfico 1, acima, apresenta os dados do crescimento do produto por setor produtivo.
No período 2001/2004 a expansão anual da agricultura alcançou média de 4,64%, contra
2,48% na década de 1990, enquanto que o produto da economia aumentou, em média, 2,66%
entre 2001/2004, e 1,73% na década de 1990.
Segundo o Ipeadata (2008), a produção nacional de grãos cresceu 27,7%, e a
produtividade das lavouras de grãos cresceu 15,5% entre 2001/2007, com destaque para a
cultura do milho. De acordo com esta fonte, as exportações da agricultura brasileira cresceram
16

de forma extraordinária, em 352%, e a participação setorial da agricultura no produto da
economia brasileira aumentou: nos anos 1994/2000 a participação média da agricultura no
PIB foi igual a 8,52%, e no período 2001/2004, essa participação elevou-se a 9,27%.
Como a dinâmica favorável da agricultura nos anos 2000 ocorreu sem que existisse
um aparato de políticas públicas destinadas a fomentá-la, a Confederação da Agricultura e
Pecuária do Brasil (CNA) passou a pressionar a estrutura de regulamentação dos agrotóxicos,
considerando-a um empecilho a uma maior lucratividade e competitividade da produção
agrícola nacional. A legislação pertinente passou a ser vista como um fator de elevação dos
custos de produção, dado o rigor para o registro dos agrotóxicos. A CNA demandou novas
formas de registro dos agrotóxicos, e suas pressões tiveram êxito, com a realização de
alterações nos regulamentos da Lei 7.802.
5.2 A estrutura jurídica: as alterações nos decretos regulamentadores da Lei dos Agrotóxicos
Baseando-se em um trabalho da Agência Nacional de Vigilância Sanitária em 2007,
pode-se afirmar que às pressões da CNA se somaram as exercidas pela AENDA, na busca
pela regulamentação do registro de agrotóxicos por equivalência. Neste sentido, o primeiro
passo rumo à regulamentação deste formato de registro foi dado em 2002, com o decreto
4.074, que substituiu o decreto 98.816/90 e estabeleceu oficialmente o registro simplificado
por equivalência. Em agosto de 2002 foi publicada a Instrução Normativa Interministerial 49,
que estabeleceu os parâmetros a serem seguidos para a concessão do registro simplificado por
equivalência. Não obstante estas duas alterações, em 2006 foi publicado o decreto 5.981 que
simplificou ainda mais o registro dos agrotóxicos, estabelecendo o sistema de registro por
fases e determinando que estariam isentos da apresentação de algumas avaliações sobre os
resíduos dos produtos, os agrotóxicos que possuíssem similares já registrados com o mesmo
princípio ativo, destinados a uma mesma finalidade e com igual forma de aplicação. Como
aponta Brasil (2007ª), assim, o sistema de registro foi simplificado e facilitado.
O registro de um agrotóxico por equivalência, instituído pelas alterações produzidas
no marco regulatório, processa-se por meio da comparação entre características físicoquímicas de um produto já registrado com as do candidato à equivalência. A lógica por trás
desse tipo de registro é a de que com padrões físico-químicos equivalentes, o perfil dos efeitos
toxicológicos também seria equivalente aos dos produtos já registrados. Com a redução dos
estudos necessários, segundo os grupos de pressão, o custo e o tempo para obtenção do
registro seriam reduzidos. Em tese, segundo Aenda (1998), isto proporcionaria, com a
redução nas barreiras à entrada, uma participação maior das empresas especializadas em
agrotóxicos equivalentes com a conseqüente redução da concentração e o aumento da
concorrência via preços. Entretanto, é possível inferir, ao analisar-se a evolução da indústria
de agrotóxicos nos anos 2000, que os argumentos pró-flexibilização do registro não foram
empiricamente corroborados pela evolução recente da indústria de agrotóxicos.
5.3 A evolução da indústria de agrotóxicos no período 2001 a 2007
Ao contrário do que propunha a AENDA e a CNA, a tabela 5, abaixo, mostra que o
grau de concentração do faturamento do mercado nacional de agrotóxicos ampliou-se entre
2003/2006. Neste período, as duas maiores empresas responsabilizaram-se por 31,5% a.a., em
média, do market-share, enquanto que no grupo das quatro maiores empresas o grau de
concentração manteve-se em média em 52,7%. Entre 2003/2006 as oito maiores empresas
concentraram 77,2% do mercado.
O mercado brasileiro de agrotóxicos, em paralelo ao aumento no grau de
concentração, apresentou elevação no faturamento da indústria. De acordo com o SINDAG,
entre 2001/2007, o faturamento cresceu 96%; em 2004, recorde histórico de valor faturado, o
Brasil respondeu por 13,53% do faturamento mundial do ramo de agrotóxicos. O crescimento
17

no faturamento deveu-se ao extraordinário desempenho da agricultura nacional, que levou o
consumo de agrotóxicos no Brasil a também obter níveis recordes, em toda história desta
indústria no país. Em 2006, de acordo com o SINDAG, foram consumidas 718.836 toneladas,
um aumento de aproximadamente 50% em relação às 479.946 toneladas consumidas em
2000. Dentre os principais segmentos de mercado, os herbicidas foram os produtoos mais
consumidos, em média 46,16% a.a., do consumo nacional entre 2001/2005 (Sindag, 2008).
Tabela 5 ­ Market-Share do faturamento das oito maiores empresas
do mercado brasileiro de agrotóxicos, 2003/2006
EMPRESA
Syngenta
Bayer
Basf
Monsanto
Du Pont
Dow
Makhteshim
FMC

ANO
2003
15%
16,6%
13,4%
9,2%
7%
8%
5,7%
4,4%

2004
14,5%
17,4%
14,2%
7,3%
5,6%
6,7%
5,5%
4%

2005
17,2%
14%
13,6%
7,7%
6,9%
5,4%
6,4%
5,2%

2006
17,6%
13,7%
11,2%
8,3%
8,1%
6,1%
6,6%
6,2%

FONTE: Neves (2006) e Velasco e Capanema (2006)

No ano de 2006, conforme dados do SINDAG, os agrotóxicos com patentes
vencidas, incluindo os registrados por equivalência, representaram 81,8% do total de
agrotóxicos vendidos, em toneladas. Os produtos patenteados detiveram 18,1% das vendas.
Em termos do valor, a mesma fonte mostra que, mesmo englobando a menor parcela das
vendas em toneladas do mercado, os produtos protegidos por patentes venderam o equivalente
a US$ 1,795 bilhões, 45,8% das vendas em 2006, ao passo em que os produtos com patentes
expiradas foram responsáveis por 54,2% da vendas, ou US$ 2,124 bilhões.
Diante dos dados expostos, infere-se que parcela significativa do lucro das empresas
líderes é procedente da produção e comercialização de agrotóxicos com patentes expiradas,
dado que eles representam a maior parte, tanto em toneladas como em valor, dos agrotóxicos
vendidos. Desta forma, conjectura-se que o registro por equivalência dificilmente trará um
menor grau de concentração ao mercado, pois esse formato de registro também será utilizado
pelas líderes para a obtenção de licenças de operação aos seus produtos.
Logo, as justificativas dos grupos de pressão de que mudanças no marco regulatório
proporcionariam um maior acesso de firmas produtoras de agrotóxicos equivalentes e, por
conseqüência, uma redução nos preços desses produtos parecem pouco consistentes, em que
pese a evolução recente dessa indústria. O que se percebe é que as estratégias de crescimento
das grandes empresas líderes também se concentram no segmento de mercado dos produtos
equivalentes, no qual elas desfrutam de vantagens competitivas oriundas da maior capacidade
tecnológica e financeira e de economias de escala e de escopo que possuem, impossibilitando
a redução das barreiras à entrada e refutando os argumentos da CNA e da AENDA.
6. CONCLUSÃO
Entre das décadas de 1940 até fins dos anos 1970 as políticas públicas, notadamente
o SNCR e o PNDA, fizeram constituir no Brasil um parque produtor de agrotóxicos com
elevado grau de concentração e de internacionalização. No mesmo sentido atuou a estrutura
jurídica prevalecente à época, permitindo que as empresas líderes do mercado mundial
produzissem localmente produtos já obsoletos no mercado internacional.
Este poder de mercado das empresas líderes expandiu-se no período 1986/2000, dado
que o aumento da concentração do mercado internacional da indústria de agrotóxicos foi
18

replicado no Brasil. Neste período, a promulgação da Lei dos Agrotóxicos impôs ainda a
necessidade de que as empresas do ramo dos agrotóxicos detivessem uma escala de produção
mínima que oferecesse viabilidade econômica à atuação no mercado. Neste contexto, as
empresas especializadas, de menor porte, encontraram barreiras à atuação. Mesmo com um
ritmo mais intenso de caducidade de patentes, o ingresso no mercado de agrotóxicos não foi
facilitado, visto que as empresas líderes continuaram a atuar com produtos de patentes
expiradas, visando manter suas posições de dominação do mercado.
O mesmo parece valer para os anos 2000, ainda que instituída a possibilidade de
registro de agrotóxicos por equivalência, cujo objetivo de implementação foi simplificar o
sistema de concessão de licenças aos agrotóxicos, reduzindo assim seus os custos de
produção. Embora concentrados em um curto período de tempo (2001/2005), os dados
apresentados indicam que as empresas líderes também concentram neste segmento suas
estratégias de operação no mercado, dificultando a desconcentração do mesmo.
Além da clara interdependência entre a expansão da agricultura nacional e o aumento
no consumo de agrotóxicos, o que se conclui da história apresentada neste trabalho é que as
mudanças estruturais identificadas ­ de caráter institucional, pois relativas às políticas
públicas de ajuste econômico e/ou de regulamentação ­ estiveram em consonância com as
estratégias das empresas líderes no mercado brasileiro de agrotóxicos. A estrutura
oligopolizada deste mercado se beneficiou dessas políticas públicas, seja porque usufruiu dos
subsídios por elas concedidos (SNCR e PNDA), seja porque deteve vantagens competitivas
quando a regulação mais rígida de agrotóxicos requereu escalas mínimas de produção,
capazes de dar respaldo econômico-financeiro às exigências do controle fitosanitário, de
proteção à saúde humana e ao ambiente, seja porque facilitou o sistema de registro,
facilitando a atuação das empresas líderes em diferentes segmentos do mercado. Neste
particular, a história mostra que ao passo em que inexistir políticas públicas especificamente
voltadas à redução da dependência de capital estrangeiro ou ainda, ao emprego de tecnologias
alternativas a esse tipo de insumo, o grau de concentração do mercado de agrotóxicos no
Brasil permanecerá elevado.
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