BREVE HISTÓRICO ACERCA DAS CONSTITUIÇÕES DO BRASIL E
DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE BRASILEIRO
BRIEF HISTORY ABOUT THE CONSTITUTIONS OF BRAZIL AND THE CONSTITUTIONALITY
CONTROL OF BRAZILIAN

BRUNO ZILBERMAN VAINER

Recebido para publicação em novembro de 2010.
Resumo: Este artigo tem a finalidade de analisar o desenvolvimento histórico do Brasil em sua esfera políticoconstitucional. Para tanto, analisar-se-á cada uma das sete Constituições brasileiras (desde a primeira Constituição
em 1824 até a Constituição vigente, datada de 05 de outubro de 1988) e o momento político nas quais tais
Constituições se inseriram, detalhando as razões históricas para o caráter mais liberal ou menos liberal de cada
Constituição, prestando especial atenção à influência dos sistemas-base de controle da constitucionalidade (o
difuso dos Estados Unidos da América e o concentrado da Europa).
Palavras-Chave: Histórico das Constituições; Brasil; Controle de constitucionalidade.
Resumen: Este artículo tiene como objetivo analizar el desarrollo histórico de Brasil en su experiencia políticoconstitucional. Para ello, se analizará cada una de las siete Constituciones de Brasil (desde la primera Constitución
en 1824 hasta la actual Constitución, de fecha 05 de octubre 1988) y el momento político en el que estas
constituciones se insertan, detallando las razones históricas para la una constitución más liberal o menos liberal,
prestando especial atención a la influencia de los sistemas-base de control de la constitucionalidad (difuso de los
Estados Unidos de América y concentrado de la Europa).
Palabras clave: Historia de las Constituciones; Brasil; Control de constitucionalidad.

1.1 Introdução
O presente artigo tem por fim analisar o desenvolvimento do controle de
constitucionalidade no direito brasileiro a partir da verificação de todos os textos
constitucionais do Brasil, desde a Constituição Imperial de 1824 até a atual Constituição,
datada de 05 de outubro de 1988.
Outrossim, possui o intuito de demonstrar a construção do controle concentrado da
constitucionalidade no direito brasileiro e o consequente crescimento da importância
conferida ao Supremo Tribunal Federal como guardião da Constituição.
A metodologia utilizada consiste na demonstração da evolução da experiência
constitucional brasileira no que se refere ao controle de constitucionalidade, a partir da
realização de um cotejo entre a Carta Magna e o contexto histórico em que ela foi elaborada.
Analisar-se-á,

ainda,

a

influência

dos

sistemas-base

de

controle

da

constitucionalidade estudados no capítulo anterior para o desenvolvimento do controle no
Brasil, atendo-se, como dito, ao notório desenvolvimento do controle concentrado e abstrato,



Advogado. Membro do Instituto Brasileiro de Direito Constitucional. Pós-graduado em Direito Constitucional pela
Escola Superior de Direito Constitucional (ESDC).

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tratando de sua evolução, desde a Emenda Constitucional nº 16/65 até se chegar ao período
atual, após as mudanças trazidas, sobretudo, pelas Emendas Constitucionais nº 03 e 45, que
ampliaram sobremaneira o controle e conferiram ao Supremo Tribunal Federal papel de ainda
maior destaque.

1.2

A Constituição imperial de 1824
A primeira Constituição do Brasil nasceu no período do império, mais precisamente

no dia 25 de março de 1824, outorgada por Dom Pedro I, com fortes influências europeias.
De fato, nesse período a elite brasileira era bastante influenciada pela cultura
europeia. As famílias mais abastadas patrocinavam os estudos dos seus filhos na Europa,
sobretudo na França, de onde vieram ideais liberais (trazidas com a revolução) que
influenciariam decisivamente o futuro do Brasil.
Igualmente, esta foi a época imediatamente posterior à Revolução Francesa e ao
período napoleônico, período em que os pressupostos de liberdade, igualdade e fraternidade
ressoaram por todos os cantos, ocasionando o desembarque no Brasil dos ideais liberais
recém-chegados ao poder na Europa.
Por seu turno, a experiência da independência norte-americana também repercutiu
em solo brasileiro, demonstrando que era possível organizar um Estado de direito e soberano
no Novo Mundo, levando à independência da maioria das colônias nas Américas, inclusive a do
Brasil, que teve sua independência proclamada em 1822.
Assim, nascida nesse período da história marcado pela transição do Estado
absolutista para o Estado liberal e pela constitucionalização de direitos, e, principalmente,
elaborada em período imediatamente subsequente à independência do Brasil, a Constituição
do Império revelou um enorme progresso em termos de direitos fundamentais e demais
garantias, mas também foi marcada por profundos antagonismos, como se verá a seguir,
podendo-se afirmar que a nossa primeira Carta Magna era ao mesmo tempo antiga e
moderna.
Paulo Bonavides e Paes de Andrade apontam as características contraditórias da
Constituição imperial, destacando suas origens históricas, ao afirmar que:
Teve, a Constituição, contudo, um alcance incomparável, pela força de
equilíbrio e compromisso que significou entre o elemento liberal, disposto a
acelerar a caminhada para o futuro, e o elemento conservador, propenso a
referendar o status quo e, se possível, tolher indefinidamente a mudança e
o reformismo nas instituições. O primeiro era descendente da Revolução

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Francesa, o segundo da Santa Aliança e do absolutismo. [...] Pelo conteúdo
também, porque a Constituição mostrava com exemplar nitidez duas faces
incontrastáveis: a do liberalismo, que fora completa no Projeto de Antônio
Carlos, mas que mal sobrevivia com o texto outorgado, não fora a
declaração de direitos e as funções atribuídas ao Legislativo, e a do
absolutismo, claramente estampada na competência deferida ao Imperador,
titular constitucional de poderes concentrados em solene violação dos
princípios mais festejados pelos adeptos do liberalismo. 1

De fato, a primeira Constituição brasileira era antiga porque constitucionalizou o
chamado Poder Moderador, que se situava acima dos demais Poderes e conferia ao Imperador
capacidade de agir quase que ilimitadamente, seguindo o modelo absolutista do qual a Europa
tentava se libertar.
Foi, também, moderna porque possuiu caráter liberal (para sua época) e
constitucionalizou alguns direitos fundamentais como, por exemplo, a inviolabilidade dos
direitos civis e políticos, o conceito de cidadania, a liberdade de expressão e de religião, entre
outras garantias, o que se revelou um avanço para a época, em se tratando de uma
Constituição elaborada na América do Sul e, portanto, fora (geograficamente), tanto dos
conflitos ideológicos como do nascimento dos ideais liberais, ocorridos na Europa e nos
Estados Unidos.
De fato, a primeira Constituição do Brasil tem uma grande importância, pois, como
toda obra pioneira, tratou de romper, ao seu modo e ainda que de maneira sutil, com uma
tradição de controle absoluto do poder e inseriu o império recém-criado em um regime
constitucional.2
No que concerne especificamente ao controle de constitucionalidade, a Constituição
imperial seguiu fielmente o modelo francês, que, conforme tratado anteriormente, ao
contrário do modelo americano, previu amplos poderes ao Poder Legislativo para fiscalizar a
constitucionalidade das leis que dele mesmo emanavam.
Ou, nas palavras originais do texto constitucional de 1824:
Art. 15. E' da attribuição da Assembléa Geral
VIII. Fazer Leis, interpretal-as, suspendel-as, e rovogal-las.
1

História constitucional do Brasil, p. 105.
Gilmar Ferreira Mendes resume a importância da primeira Constituição do Brasil, ao afirmar que "*...+ mas, o que
singularizava esse texto, no panorama constitucional do seu tempo? Por que, passados mais de cento e oitenta anos
da sua entrada em vigor, até hoje nos voltamos para ele com admiração e respeito? Simplesmente porque, apesar
de não se tratar de nada original ­ até porque nosso pensamento político apenas refletia o que nos vinha de fora,
numa espécie de "fatalismo intelectual" que subjuga as culturas nascentes ­, mesmo assim foi um grande estatuto
político, uma lei fundamental que logrou absorver e superar as tensões entre o absolutismo e o liberalismo,
marcantes no seu nascimento, para se constituir, afinal, no texto fundador da nacionalidade e no ponto de partida
para nossa maioridade constitucional." Curso de direito constitucional, p. 162-163.
2

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IX.Velar na guarda da Constituição, e promover o bem geral do Nação. (sic)

Como é possível observar, o texto Constitucional de 1824 deixava claro que cabia ao
Poder Legislativo a guarda da Constituição, incluindo a sua interpretação, função que hoje é
atribuição do Supremo Tribunal Federal (art. 102, caput, da Constituição Federal de 1988).
Isso porque embora existisse nesta época uma organização judiciária no Brasil,
composta pela primeira instância, Tribunais da Relação e Supremo Tribunal de Justiça, o
mesmo não exercia o controle da constitucionalidade.3
O controle, portanto, não era jurisdicional, mas exercido pela Assembleia Geral e,
por que não afirmar, pelo Imperador, o qual por meio do Poder Moderador era figura central
na organização dos Poderes do Império. 4
Tratando acerca do Poder Moderador, o artigo 98 da Constituição de 1824 afirmava
que "*...+ o Poder Moderador é a chave de toda a organização Politica, e é delegado
privativamente ao Imperador, como Chefe Supremo da Nação, e seu Primeiro Representante,
para que incessantemente vele sobre a manutenção da independencia, equilibrio, e harmonia
dos mais Poderes Políticos" (sic).
De fato, significava o Poder Moderador um resquício do absolutismo reinante na
Europa até o fim do século XVIII, conferindo à Constituição imperial duas características
absolutamente distintas: de um lado, o elemento liberal, com a constitucionalização de um rol,
ainda que pequeno, de direitos fundamentais, e, de outro, o Poder Moderador, acima dos
demais e que conferia ao Imperador o poder de mandar e desmandar no império brasileiro.
Como chave de toda a organização política, cabia ao Imperador, outrossim, a
rejeição de projetos de lei, não havendo no texto constitucional a necessidade de justificação

3

De fato, o Supremo Tribunal de Justiça possuía um pequeno rol de competências, pelo menos se comparado ao rol
atual de competências do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal e não havia naquela época a
previsão de qualquer espécie de controle de constitucionalidade como atribuição ou competência deste Tribunal.
Desta forma, versavam os artigos 163 e 164 da Constituição de 1824, em seu vocabulário original: "Art. 163 ­ Na
Capital do Imperio, além da Relação, que deve existir, assim como nas demais Provincias, haverá tambem um
Tribunal com a denominação de - Supremo Tribunal de Justiça - composto de Juizes Letrados, tirados das Relações
por suas antiguidades; e serão condecorados com o Titulo do Conselho. Na primeira organisação poderão ser
empregados neste Tribunal os Ministros daquelles, que se houverem de abolir. Art. 164. A este Tribunal Compete: I.
Conceder, ou denegar Revistas nas Causas, e pela maneira, que a Lei determinar. II. Conhecer dos delictos, e erros
do Officio, que commetterem os seus Ministros, os das Relações, os Empregados no Corpo Diplomatico, e os
Presidentes das Provincias. III. Conhecer, e decidir sobre os conflictos de jurisdição, e competencia das Relações
Provinciaes." (sic)
4
Ivo Dantas aponta que "*...+a Carta Política de 25 de março de 1824, também neste ponto sob a influência do
constitucionalismo francês e discrepando do modelo que seria entre nós acatado a partir da República, confiou a
missão de garantia da superioridade da norma constitucional, ao Poder Legislativo e não ao Supremo Tribunal de
Justiça, permitindo a afirmativa de inexistência do controle jurisdicional que, desta forma, limitava-se a um controle
político, durante a vigência daquele texto." O valor da Constituição, p. 80.

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para tal ato, o que se explica pela própria conceituação do Poder Moderador, situado acima
dos demais Poderes.
Contudo, é de se indagar até que ponto seria possível que a rejeição de projetos de
lei pelo Imperador fosse baseada na inconstitucionalidade dos mesmos.
Elival da Silva Ramos acredita ter sido possível o controle político da
constitucionalidade no Brasil imperial, ao afirmar que:
[...] Isso não significa, contudo, que não existia nenhuma forma de controle
da constitucionalidade das leis sob o domínio da Constituição de 1824. Havia
sim o controle político preventivo que ao Imperador, no exercício
indelegável do Poder Moderador, cabia manejar no bojo do processo
legislativo (arts. 62 e 101, III), podendo recusar sanção aos projetos
aprovados pelas duas Casas da Assembleia Geral, em formula genérica que
abarcava, por certo, razões de inconstitucionalidade. 5

Com a devida vênia, não concordamos com tal posicionamento, pois devido ao
estágio embrionário do direito constitucional brasileiro nesta época, dificilmente o Imperador
vetaria um projeto de lei por motivo de inconstitucionalidade e, também, pelo fato de que
tudo era possível ao Imperador, uma vez que o Poder Moderador estava acima dos demais,
constituindo um verdadeiro absolutismo (tardio) no Brasil.
Ademais, conforme tratado no capítulo anterior, o direito francês, de onde veio
grande parte do pensamento político e jurídico desta época, negava pela teoria da tripartição
dos poderes que um poder atuasse e interferisse diretamente em outro, a ponto de anular as
suas criações, tal como ocorre no controle jurisdicional de constitucionalidade das leis. 6
J. H. Meirelles Teixeira aponta com ressalvas o pensamento da época demonstrando
a influência francesa para o controle político de constitucionalidade das leis no Brasil, ao
dissertar que:
O controle pelo próprio Legislativo ordinário constitui, ainda no campo das
soluções de natureza política, outro sistema adotado em certos países para
a guarda e defesa da Constituição contra as arremetidas da lei ordinária e
dos atos governamentais. Foi a solução dominante na Europa, no início do
século XIX, quando erroneamente se acreditava que o controle pelos
tribunais ordinários ou especiais constituiria uma violação do princípio da
5

Perspectivas de evolução do controle de constitucionalidade no Brasil, p. 173-174.
Nesse sentido, Ronaldo Poletti coloca que "*...+a Constituição de 1824 não reconheceu ao Judiciário a faculdade de
recusar aplicação aos atos do Parlamento. Isso era lógico. A Constituição do Império refletia o constitucionalismo
francês, o qual, fruto da Revolução, não podia aceitar que um dos Poderes interferisse sobre um outro, anulandolhes os próprios atos. Tal penetração e sobreposição, de um Poder noutro, indicariam o descumprimento do dogma
revolucionário da separação dos poderes. Era natural, portanto, que não houvesse criação jurisprudencial. As
circunstâncias diferiam substancialmente daquelas existentes nos Estados Unidos da América, que possibilitaram a
construção pela Suprema Corte, não obstante a existência de texto legal expresso. Aliás, a Constituição de 1824,
seguindo o modelo francês, atribuía ao Legislativo a função de guardar a Constituição. Até a interpretação das leis
era exclusiva do Legislativo." Controle de constitucionalidade das leis, p. 71.
6

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separação dos poderes, uma interferência indevida e injustificável do Poder
Judiciário nas atribuições do Legislativo.
Exemplos de aplicação desse sistema vamos encontrar especialmente na
França, em gérmen, já nas Constituições posteriores à Revolução, e de modo
definitivo desde 1875 até 1940. 7

Ao contrário do pensamento predominante na época, entendemos que o controle
das leis, ao ser exercido por outro Poder que não o Legislativo, fortalece a tripartição dos
poderes.
De fato, não se pode olvidar que a "separação" dos Poderes preconizada por
Montesquieu tem por objetivo a harmonia entre eles, evitando os abusos constantemente
ocorridos na época em que todo o poder se encontrava nas mãos de uma só pessoa ou órgão.
Assim, ao assegurar que outro Poder fiscalize a constitucionalidade das normas
exaradas do Poder Legislativo, o que se pretende é evitar que deste poder emanem normas
inconstitucionais, abusando da sua função típica.
Nesse sentido, deixar ao encargo de quem elabora a norma a sua fiscalização revelase tarefa perigosa, com a possibilidade real de abusos.
Essa realidade ­ o controle político de constitucionalidade ­ mudaria
profundamente, refletindo todas as mudanças ocorridas no Brasil ao longo do século XIX, que
levaram à proclamação da República e à Constituição de 1891.

1.3

A Constituição de 1891: a primeira da República

1.3.1 Contexto histórico: fim da monarquia e início da República
Finda a monarquia e, consequentemente, terminado o império, a República recéminstaurada sofreu forte influência norte-americana. Não é por acaso que se deu ao novo
Estado que se instaurou no Brasil o nome de "Estados Unidos do Brasil".
Tal influência se deu devido ao notório êxito que os Estados Unidos da América
apresentavam, através de um regime republicano desde a sua independência, como um país
garantidor de uma democracia que dificilmente se observava nos Estados desta época.
Ademais, a opção do Imperador por adotar um Estado unitário em 1824 não havia
logrado êxito, como era de se esperar em um país de dimensões continentais e em uma época
em que os meios de comunicação eram extremamente precários.

7

Curso de direito constitucional, p. 403.

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Na maioria das vezes as informações e decisões tomadas na sede do Império não
chegavam aos locais mais distantes, contribuindo inclusive para a formação de pequenos
centros de poder, que futuramente ganhariam importância na forma de municípios.
Da mesma forma, o Poder Moderador, que garantia plenos poderes ao Imperador
para mandar e desmandar causou grande insatisfação e as revoltas não tardaram a começar,
das quais são exemplos a Revolução Pernambucana de 1824 e a proclamação da República de
Piratini em 1835 no Rio Grande do Sul.
Tornou-se cada vez mais necessário que o titular do poder possuísse
responsabilidade, a tal ponto de responder pelos seus atos, podendo até mesmo ser destituído
(impeachment), o que certamente não ocorreria no regime monárquico e hereditário em que
o Brasil se encontrava antes da proclamação da república.
Isso associado aos movimentos políticos surgidos mais tarde, como a fundação do
clube republicano patrocinado pelo jornal "A República" em 1870 e a Convenção de Itu em
1873 que originou o Congresso Republicano Provincial, que contribuíram para o
fortalecimento e a consolidação do ideal republicano.
Outrossim, o exército, antes neutro com relação às questões políticas, passou a
exercer força decisiva, aproveitando-se do prestígio ganho com o êxito obtido na Guerra do
Paraguai anos antes, associado à influência exercida pela doutrina do positivismo.
Por derradeiro, incomodava o fato de, após a consolidação dos movimentos de
independência na América do Sul, o Brasil ser a única monarquia continental, apresentando
claros sinais de atraso político em relação a outros países, principalmente, como já dito, aos
Estados Unidos da América.
Foi nesse contexto histórico que em 15 de novembro de 1889 o Brasil se tornou uma
república federativa por meio do Decreto nº 01 e não tardaria a elaborar uma nova
Constituição consagrando os ideais republicanos, federativos e antiescravagistas.
No dizer de Celso Bastos:
Com a Constituição Federal de 1891, o Brasil implanta, de forma definitiva,
tanto a Federação quanto a República. Por esta última, obviam-se as
desigualdades oriundas da hereditariedade, as distinções jurídicas quanto ao
status das pessoas, as autoridades tornam-se representativas do povo e
investidas de mandato por prazo certo. 8

Desta maneira, a Constituição de 1891 instituiu uma verdadeira tripartição dos
poderes, nos moldes preconizados por Montesquieu, atribuindo a cada Poder a sua respectiva
8

Curso de direito constitucional, p. 173.

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função, com independência e harmonia, sendo o legislativo constituído por duas casas (Senado
e Câmara dos Deputados).
Abandona-se o voto censitário dos tempos anteriores e se adota o voto direto de
todos os cidadãos (aberto e reservado somente aos homens) para escolher o primeiro
Presidente da República.
Adotando o regime republicano, a Constituição de 1891 possuía um capítulo
específico que tratava do crime de responsabilidade do Presidente da República, de grande
importância se comparado ao Poder Moderador vigente até então, que afirmava:

Art. 53 ­ O Presidente dos Estados Unidos do Brasil será submetido a
processo e a julgamento, depois que a Câmara declarar procedente a
acusação, perante o Supremo Tribunal Federal, nos crimes comuns, e nos de
responsabilidade perante o Senado.
Parágrafo único - Decretada a procedência da acusação, ficará o Presidente
suspenso de suas funções.
Art. 54 - São crimes de responsabilidade os atos do Presidente que
atentarem contra:
1º) a existência política da União; 2º) a Constituição e a forma do Governo
federal; 3º) o livre exercício dos Poderes políticos; 4º) o gozo, e exercício
legal dos direitos políticos ou individuais; 5º) a segurança interna do Pais;
6º) a probidade da administração; 7º) a guarda e emprego constitucional
dos dinheiros públicos; 8º) as leis orçamentárias votadas pelo congresso.
§ 1º - Esses delitos serão definidos em lei especial.
§ 2º - Outra lei regulará a acusação, o processo e o julgamento.
§ 3º - Ambas essas leis serão feitas na primeira sessão do Primeiro
Congresso.

Bem diferente, portanto, da Constituição de 1824, que tratava do Imperador como
entidade sagrada, ao dispor, em seu artigo 99, que "A Pessoa do Imperador é inviolável, e
Sagrada: Elle não está sujeito a responsabilidade alguma". (sic)

1.3.2 O controle na Carta de 1891: a consagração do controle judicial de
constitucionalidade
No que tange ao controle de constitucionalidade, também a influência de Rui
Barbosa e, consequentemente, do direito norte-americano, foi decisiva, uma vez que se
adotou o controle judicial de constitucionalidade.9

9

Manoel Gonçalves Ferreira Filho trata do início do controle difuso no Brasil, ao afirmar que: "*...+o controle de
constitucionalidade foi estabelecido no Brasil com a República e mesmo antes de editada a Constituição de 1891.
Foi inscrito na Constituição Provisória, de 22 de junho de 1890 e prevista no Decreto nº 848, de 11 de outubro desse
ano, que organizou a Justiça Federal (art. 9º, parágrafo único, alíneas "a" e "c"). A Constituição consagrou-o no

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Assim, antes mesmo da primeira Constituição da República, o Decreto nº 848, de 11
de outubro de 1890, estabelecia, em seu artigo 3º, que "na guarda e aplicação da Constituição
e das leis nacionais, a magistratura federal só intervirá em espécie e por provocação".
Verifica-se logo a modificação do órgão incumbido da análise da constitucionalidade,
que antes era o Poder Legislativo e agora passa a ser o Poder Judiciário.
Ademais, o controle de constitucionalidade passou a estar à disposição de qualquer
indivíduo, já que qualquer pessoa poderia questionar judicialmente a constitucionalidade de
determinado dispositivo legal, consagrando assim o controle difuso de constitucionalidade,
também chamado de controle por via de exceção.
Tal modificação no âmbito infraconstitucional refletiu-se na Constituição de 1891
que conferiu ao Supremo Tribunal Federal o papel de instância final nos casos em que se
questionasse a validade de um tratado ou de uma lei em face da Constituição Federal. Nas
próprias palavras do texto constitucional:
Art. 59 ­ Ao Supremo Tribunal Federal Compete:
[...]
§ 1º - Das sentenças das Justiças dos Estados, em última instância, haverá
recurso para o Supremo Tribunal Federal:
a) quando se questionar sobre a validade, ou a aplicação de tratados e leis
federais, e a decisão do Tribunal do Estado for contra ela;
b) quando se contestar a validade de leis ou de atos dos Governos dos
Estados em face da Constituição, ou das leis federais, e a decisão do Tribunal
do Estado considerar válidos esses atos, ou essas leis impugnadas.
[...]
Art. 60 - Compete aos Juízes ou Tribunais Federais, processar e julgar:
a) as causas em que alguma das partes fundar a ação, ou a defesa, em
disposição da Constituição federal.

Por este dispositivo, verifica-se que o constituinte instituiu o controle judicial sobre
os atos normativos de âmbito federal e estadual, bem como determinou que o controle teria
lugar tanto no âmbito federal (art. 59, b), como também no âmbito estadual, ao prever que os
tribunais dos Estados poderiam decidir contra a validade ou aplicação de tratados e leis
federais em face da Constituição Federal.
O Supremo Tribunal Federal começava a possuir a competência que se transformaria
na sua razão de ser com o desenvolvimento do controle concentrado de constitucionalidade
no Brasil ­ a guarda da Constituição.
artigo 59,§1º, "a", que regulamenta o recurso extraordinário. Seguiram esses documentos o modelo norteamericano. Assim, foi instituído um controle pelo Judiciário, desconcentrado, incidental. Está nisto a influência de
Rui Barbosa que também impôs na prática o entendimento da doutrina e jurisprudência estadunidenses.". O
sistema constitucional brasileiro e as recentes inovações no controle de constitucionalidade (Leis nº 9.868, de 10 de
novembro de 1999). Artigo publicado na Revista de Direito Administrativo, Volume 220 ­ abril/junho 2000, p. 7.

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Consolidando a instauração do controle judicial no Brasil, a Lei nº 221, de 20 de
novembro de 1894, deixou claro que o controle seria exercido pelo Poder Judiciário, onde, de
acordo com o art. 13, §10, "os juízes e tribunais apreciarão a validade das leis e regulamentos
e deixarão de aplicar aos casos ocorrentes as leis manifestamente incompatíveis com as leis ou
com a Constituição".
Luís Roberto Barroso resume as modificações em sede de controle de
constitucionalidade neste período, ao afirmar que:
Ausente do regime da Constituição Imperial de 1824, o controle de
constitucionalidade foi introduzido no Brasil com a República, tendo
recebido previsão expressa na Constituição de 1891 (arts. 59 e 60). Da
dicção dos dispositivos relevantes extraía-se a competência das justiças da
União e dos Estados para pronunciarem-se acerca da invalidade das leis em
face da Constituição. O modelo adotado foi o americano, sendo a
fiscalização exercida de modo incidental e difuso. 10

No dizer de Gilmar Ferreira Mendes:
Não havia mais dúvida quanto ao poder outorgado aos órgãos jurisdicionais
para exercer o controle de constitucionalidade. [...] Consolidava-se, assim,
amplo sistema de controle difuso de constitucionalidade no direito
brasileiro.11

Assim, embora o controle difuso tenha muita importância e permaneça até os dias
atuais de competência do Poder Judiciário, verificar-se-ão modificações profundas,
principalmente com a instituição e o desenvolvimento do controle concentrado de
constitucionalidade no direito pátrio.

1.4

A Constituição de 1934

1.4.1 Contexto histórico: golpe de 1930, Getúlio Vargas e a democracia social
Antes de adentrar no tema específico da Constituição de 1934, é necessário analisar
o contexto histórico em que ela se inseriu.
Como já dito, a centralização do poder no período do Império levou à formação dos
poderes locais que praticamente eram um misto de poder político e militar. De fato, o
"coronel", autoridade local, protegia, socorria e sustentava a sua população, exigindo dela em

10
11

O controle de constitucionalidade no direito brasileiro, p. 62.
Curso de direito constitucional, p. 1036.

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contrapartida obediência e fidelidade. A esta relação, que sustentou a política brasileira
durante décadas, deu-se o nome de coronelismo.
E, como o voto era aberto, o coronel saberia se determinado indivíduo foi ou não fiel
a ele ou ao seu candidato quando do pleito. Era o chamado "voto de cabresto", dando origem
ao fenômeno denominado de "política dos governadores" que dominou o Brasil no período da
Primeira República, compreendido entre os anos de 1891 e 1930. 12
Em outras palavras, a democracia implantada na Constituição de 1891 tinha caráter
meramente decorativo, haja vista que, através do voto de cabresto, o que se instituiu no Brasil
foi uma verdadeira oligarquia, dominada pelos Estados de Minas Gerais e São Paulo.
E, nesse círculo onde, de um lado os coronéis elegiam os Governadores, os
Deputados e os Senadores, e de outro os Governadores decidiam quem seria o Presidente da
República, insatisfações surgiriam de uma população que almejava maior participação política
e seriedade nas votações.
Era necessário, portanto, instituir o voto secreto, que, além de direto, deveria
abranger também as mulheres, até então mantidas fora do cenário político.
Ademais, no cenário internacional as transformações ocorridas na democracia liberal
eram visíveis, sobretudo após a Revolução Comunista de 1917, o advento da Constituição
Mexicana de 1917 e da Constituição de Weimar de 1919, que levaram a uma mudança na
concepção do Estado, que passa de liberal a social, revelando profunda preocupação com os
direitos sociais, sobretudo os direitos trabalhistas.
Acerca de tais documentos, pondera Fabio Konder Comparato:
A Carta Política mexicana de 1917 foi a primeira a atribuir aos direitos
trabalhistas a qualidade de direitos fundamentais, juntamente com as
liberdades individuais e os direitos políticos (arts. 5º e 123). A importância
desse precedente histórico deve ser salientada, pois na Europa a consciência
de que os direitos humanos têm também uma dimensão social só veio a se
firmar após a grande guerra de 1914-1918, que encerrou de fato o "longo
século XIX". A Constituição de Weimar, em 1919, trilhou a mesma via da
Carta mexicana, e todas as convenções aprovadas pela então recém-criada
Organização Internacional do Trabalho, na Conferência de Washington do
12

José Afonso da Silva descreve esta época da seguinte maneira: "Fundado nesse esquema doutrinário, imprime
interpretação própria ao presidencialismo. Despreza os partidos e constrói a `política dos governadores' que
dominou a Primeira República e foi causa de sua queda. O poder dos governadores, por sua vez, sustenta-se no
coronelismo, fenômeno em que se transmudaram a fragmentação e a disseminação do poder durante a colônia
contido no Império pelo Poder Moderador. [...] O coronelismo fora o poder real e efetivo, a despeito das normas
constitucionais traçarem esquemas formais da organização nacional com teoria de divisão dos poderes e tudo. A
relação de forças dos coronéis elegia os governadores, os deputados e senadores. Os governadores impunham o
Presidente da República. Nesse jogo, os deputados e senadores dependiam da liderança dos governadores. Tudo
isso forma uma constituição material em desconsonância com o esquema normativo da Constituição então vigente
e tão bem estruturada formalmente." Curso de direito constitucional positivo, p. 80.

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CONSTITUCIONALIDADE BRASILEIRO
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mesmo ano de 1919, regularam matérias que já constavam da Constituição
mexicana: a limitação da jornada de trabalho, o desemprego, a proteção da
maternidade, a idade mínima de admissão nos trabalhos industriais e o
trabalho noturno dos menores na indústria. 13

De outra forma, o cenário internacional com a crise econômica que abateu o mundo
em 1929 viria a demonstrar a necessidade de melhores condições de vida para a classe
trabalhadora, que até então não possuía direitos.
Estavam criadas as condições para a Revolução de 1930 e o aparecimento de um
líder carismático, que, inclinado para as questões sociais, tomaria o poder e acabaria com o
coronelismo e, consequentemente, com a política dos governadores.
De fato, Getúlio Vargas assumiu e logo promoveu o desarmamento dos coronéis,
alargando as competências da União e intervindo nos Estados com o intuito certo de
desconstituir a política dos governadores.
Alcunhado de "pai dos pobres", era imprescindível que sua atenção se voltasse para
o aspecto social, não somente pela conjuntura internacional cada vez mais voltada para a
democracia social, mas também com o objetivo de aniquilar de uma vez por todas com o
coronelismo que se fundava no apoio popular.
Nesse contexto, Getúlio marca para o dia 03 de maio de 1932 eleições que elegeriam
a Assembleia Constituinte - eleições que, mesmo com a eclosão da Revolução
Constitucionalista de 1932 em São Paulo (vencida pelo governo), ocorreram e deram início à
elaboração da Constituição de 1934.
Assim surgiu a primeira Constituição verdadeiramente social do Brasil, de caráter
democrático e interventiva. Elaborado o texto da Carta Política de 1934, a Constituição
modificou, principalmente, os seguintes aspectos do sistema até então vigente:
1. Tornou o voto secreto e conferiu direito de voto às mulheres (art. 52, §1º);
2. Instituiu a Justiça Militar e Eleitoral como órgãos do Poder Judiciário (art. 63);
3. Criou normas reguladoras da ordem econômica e social (Título IV), da família,
educação e cultura (Título V) e da segurança nacional (Título VI);
4. Reforçou a tripartição dos poderes (art. 3º);
5. Instituiu a responsabilidade pessoal e solidária dos ministros de Estado juntamente
com o Presidente da República (art. 61).

13

A Constituição mexicana de 1917. Direitos Humanos. Disponível em: . Acesso em:
22/06/2008.

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Além de tratar acerca dos assuntos referidos, nesta época foram inseridas no
ordenamento jurídico alterações significativas no que se refere, principalmente, à legislação
eleitoral e previdenciária, ao mandado de segurança e à ação popular.

1.4.2 O controle na Carta de 1934: o início do controle concentrado
Com relação ao controle de constitucionalidade, a Carta Magna de 1934 trouxe
importantes inovações, mantendo as mudanças ocorridas quando do advento da república.
Em seu art. 179, cria-se a regra, presente até hoje em nossos tribunais, de que a
declaração de inconstitucionalidade seria realizada pela maioria da totalidade dos membros do
Tribunal, dificultando um pouco mais a declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato do
Poder Público.
Tal modificação foi positiva uma vez que, ao exigir o voto da maioria absoluta, o
constituinte pretendeu dar certa continuidade aos entendimentos dos Tribunais, visto que, se
a maioria absoluta dos membros votou em determinado sentido, tal interpretação dificilmente
seria modificada em curto espaço de tempo. 14
Não se pode deixar de mencionar a influência de Hans Kelsen e do controle
concentrado de constitucionalidade também no direito brasileiro. Conforme tratado no
capítulo anterior, sua teoria pressupunha que o controle deveria ser de competência de um
tribunal específico (tribunal constitucional), de onde emanariam decisões de efeitos
vinculantes.
E como se sabe, no Brasil caberia ao Supremo Tribunal Federal a competência para o
controle concentrado de constitucionalidade. Contudo, causa curiosidade o fato de que um
país marcado pela influência definitiva do sistema norte-americano de controle de
constitucionalidade tenha desenvolvido, paralelamente, um sistema de controle concentrado.
Mesmo assim, coube à Constituição de 1934 a maior inovação em sede de controle
de constitucionalidade até então: a introdução da intervenção federal mediante a análise pelo
Supremo Tribunal Federal da constitucionalidade da lei que decreta a intervenção, no caso de
a mesma fundar-se em descumprimento a certos princípios constitucionais, denominados pela
doutrina como princípios constitucionais sensíveis.
14

Ives Gandra da Silva Martins e Gilmar Ferreira Mendes, ao analisar a Constituição Federal de 1934, apontam que
"A Constituição de 1934 introduziu profundas e significativas alterações no nosso sistema de controle de
constitucionalidade. A par de manter, no art. 76, III, b e c, as disposições contidas na Constituição de 1981, o
constituinte determinou que a declaração de inconstitucionalidade somente poderia ser realizada pela maioria da
totalidade de membros dos tribunais. Evitava-se a insegurança jurídica decorrente das contínuas flutuações de
entendimento nos tribunais (art. 179)." Comentários à Lei nº 9.868, de 10 de novembro de 1999, p. 23.

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Veja-se o que afirmava a Constituição Federal de 1934 sobre o tema:
Art. 12 - A União não intervirá em negócios peculiares aos Estados, salvo:
[...]
V - para assegurar a observância dos princípios constitucionais especificados
nas letras a a h , do art. 7º, nº I, e a execução das leis federais;
[...]
§ 2º - Ocorrendo o primeiro caso do nº V, a intervenção só se efetuará
depois que a Corte Suprema, mediante provocação do Procurador-Geral da
República, tomar conhecimento da lei que a tenha decretado e lhe declarar
a constitucionalidade.

De acordo com a redação do art. 12 da Carta de 34, a intervenção somente seria
realizada caso o STF analisasse a lei que decretava a intervenção e decidisse pela sua
constitucionalidade.
Assim, pela primeira vez na história do Brasil, o Supremo Tribunal Federal tinha
competência para verificar a constitucionalidade da lei em tese, não necessitando que a
questão fosse arguida como preliminar em ação comum, inaugurando o controle concentrado
de constitucionalidade no país.
Em outras palavras, o Supremo poderia analisar a lei servindo-se de um processo
cujo objetivo era justamente a análise da constitucionalidade da lei que decretava a
intervenção federal. Não deixava de ser, portanto, um controle concentrado e abstrato, pois a
competência pertencia a um único órgão e o objeto da análise era uma lei em tese.
Contrapunha-se tal sistema ao método difuso utilizado desde a Carta Política de
1891 onde a análise da constitucionalidade de certo dispositivo não constituía questão
principal no processo e dependia de todo um procedimento, muitas vezes moroso, para que,
pela via recursal, o processo chegasse ao Supremo.
E, designando a Constituição Federal um tribunal específico para cuidar de questão
unicamente constitucional, verifica-se o início do controle de constitucionalidade concentrado
em um só órgão, pertencente ao Poder Judiciário.
Além disso, a Constituição de 1934 atribuiu ao Senado uma importante
competência, em se tratando de controle, ao prever que:

Art. 91 ­ Compete ao Senado Federal:
[...]
IV ­ Suspender a execução, no todo ou em parte, de qualquer lei ou ato,
deliberação ou regulamento, quando hajam sido declarados
inconstitucionais pelo Poder Judiciário.
[...]

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Art. 96 ­ Quando a Corte Suprema declarar inconstitucional qualquer
dispositivo de lei ou ato governamental, o Procurador Geral da República
comunicará a decisão ao Senado Federal para os fins do art. 91, nº IV, e bem
assim à autoridade legislativa ou executiva, de que tenha emanado a lei ou o
ato.

Primeiramente, o referido dispositivo tem importância por declarar expressamente
no texto constitucional que o controle de constitucionalidade no Brasil deveria ser realizado
pelo Poder Judiciário e, também, por dar ao Senado a opção de suspender o dispositivo
declarado inconstitucional. 15
Caminha-se, portanto, para duas espécies de controle: uma difusa, no processo
comum e na forma de questão preliminar levantada pelas partes no processo, cabendo a
qualquer juiz decidir acerca da constitucionalidade e outra, cujo objeto da ação é a própria
manifestação, pelo Supremo Tribunal Federal, acerca da constitucionalidade ou não de
determinado dispositivo legal.

1.5

A Constituição de 1937

1.5.1 Contexto histórico: o Estado Novo
Embora a Constituição de 1934 tenha tido grande importância por situar o Estado
brasileiro no contexto social pós-primeira Guerra Mundial, teve ela uma vida demasiadamente
curta, de apenas três anos.
Na segunda metade da década de 30, também os fatores externos influenciaram o
contexto nacional. Com a militarização da Alemanha durante o período após a primeira Guerra
Mundial, o silêncio dos países que assistiram a tal armamento e à ascensão de Adolf Hitler ao
poder, aliado ao regime fascista dominante na Itália e ao regime comunista da então União
Soviética, o mundo dividia-se entre duas ideologias distintas: de um lado a direita radical
representada pelo nazismo e fascismo e de outro o comunismo representado pela então União
Soviética.

15

Sérgio Resende de Barros associa tal competência do Senado Federal com o princípio da tripartição dos poderes,
ao afirmar que "*...+ nessa intervenção do Senado se tem, na origem e na verdade, um modo jurídico-político de
atender à teoria clássica da separação de poderes. Suspender a execução equivale a revogar o executável, na
prática. Mas, em teoria, a concepção dessa intervenção atendeu àquele princípio de separação, imposto tão
fortemente pelo Estado liberal, que ainda hoje resiste como tabu jurídico. Ab-rogar uma lei por resolução do
Senado seria ofender esse princípio, entre cujos corolários necessários está o de que somente uma lei pode revogar
outra lei. Esse princípio tem de ser mantido no âmbito do controle difuso. É parte de sua lógica. Daí, por que ­
exatamente por manter a lógica desse sistema ­ o Senado subtrai executoriedade à lei, mas não a revoga.
Simplificação do controle de constitucionalidade." As vertentes do direito constitucional contemporâneo, p. 604.

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Tal dicotomia ideológica se refletiu no Brasil com a fundação do Partido da Ação
Integralista Brasileiro, de cunho fascista, encabeçada por Plínio Salgado e a fundação do
Partido Comunista do Brasil, sob a chefia de Luis Carlos Prestes. 16
Assim, formava-se no Brasil um ambiente de crise político-ideológica, cujo
radicalismo não condizia com o liberalismo social preconizado pela Constituição de 1934.
Era o momento certo para que Getúlio Vargas, aproveitando-se da situação,
realizasse um golpe de Estado e outorgasse a Constituição de 1937, de cunho claramente
fascista, conferindo amplíssimos poderes ao Presidente da República, conforme seu artigo 73,
in verbis:
Art. 73 ­ O Presidente da República, autoridade suprema do Estado,
coordena a atividade dos órgãos representativos de grau superior, dirige a
política interna e externa, promove ou orienta a política legislativa de
interesse nacional e superintende a administração do país.

Embora estivesse consagrada na Carta de 1937, a separação dos poderes tinha
caráter somente nominal. O Senado havia sido extinto e o Poder Legislativo podia a qualquer
momento ser colocado em recesso pelo Presidente da República.
A arbitrariedade era tamanha que se pode afirmar que a Constituição de 1937 não
teve aplicabilidade, a começar porque ela mesma previa a realização de um plebiscito para sua
aceitação, o que jamais ocorreu, findando com qualquer legitimidade que porventura pudesse
vir a ter.
Também, por prever a responsabilidade do Presidente da República, atribuindo ao
Parlamento a faculdade de processá-lo e destituí-lo do mandato, o que jamais foi aplicado.

Assim, embora consolidada em um texto até liberal para um período de ditadura
(porque, entre outros aspectos, previa a existência de um Estado de direito), a verdade é que a
Carta Política de 1937, alcunhada de "a polaca" por ter se baseado e possuir grandes
semelhanças com a Constituição polonesa de 23 de abril de 1935, não teve grande

16

Como bem aponta Camila Castanhato, "*...+ no mundo pós-Primeira Guerra Mundial, as idéias que surgiram na
Europa influenciavam fortemente nosso país. Daí porque no Brasil terem surgido dois partidos extremistas contra o
governo de Getúlio Vargas, que havia sido eleito para o quadriênio pela Assembléia Constituinte. Havia de um lado
o partido de direita, a ação integralista brasileira, partido de idéias fascistas, bastante barulhento e virulento, que
tinha como chefe Plínio Salgado que, `como Mussolini e Hitler, se preparava para empolgar o poder' (SILVA, 1998, p.
84). No lado extremo, reorganizou-se o partido comunista, aguerrido e disciplinado, que tinha como chefe o famoso
Luís Carlos Prestes o qual, por sua vez, `também queria o poder' (SILVA, 1998, p. 84). Esse grupo esquerdista
praticou inclusive um atentado contra um estabelecimento militar (BASTOS, 2002, p. 189)." O processo histórico do
controle de constitucionalidade e as Constituições do Brasil, p. 112.

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importância, haja vista que o Presidente da República, agindo como ditador, governou
praticamente sozinho.
Tal situação terá significativa mudança com o fim da segunda grande guerra e o
ambiente propício à redemocratização, decorrente da derrota dos regimes totalitários na
Europa.

4.5.2 O controle na Carta de 1937: retrocessos
Durante o período do Estado Novo o Poder Judiciário sofreu duro golpe, uma vez
que as decisões em sede de controle de constitucionalidade proferidas pelo Supremo Tribunal
Federal poderiam ser rejeitadas pelo Presidente da República e pelo Legislativo.
Afirmava o artigo 96, parágrafo único, da Carta Política de 1937:
No caso de ser declarada a inconstitucionalidade de uma lei que, a juízo do
Presidente da República, seja necessária ao bem-estar do povo, à promoção
ou defesa de interesse nacional de alta monta, poderá o Presidente da
República submetê-la novamente ao exame do Parlamento: se este a
confirmar por dois terços de votos em cada uma das Câmaras, ficará sem
efeito a decisão do Tribunal.

Tal dispositivo revelava verdadeiro absurdo, atacando frontalmente a tripartição dos
Poderes e acarretando um grande retrocesso para o controle de constitucionalidade. Ademais,
dirige-se na contramão do desenvolvimento do controle de constitucionalidade no Brasil, que
passou, a partir da Constituição de 1891 a ser realizado pelo Poder Judiciário, podendo ser
agora submetido à apreciação dos Poderes Executivo e Legislativo.17
Outra limitação ao Poder Judiciário encontrava-se presente no artigo 170 desta
Carta, que afirmava que "durante o estado de emergência ou de guerra, os atos praticados em
virtude deles não poderão conhecer de juízes ou tribunais" e ainda retirou da apreciação do
17

Elival da Silva Ramos critica tal poder conferido aos Poderes Legislativo e Executivo, afirmando que "*...+ao invés
de aperfeiçoar o controle jurisdicional de constitucionalidade dos atos legislativos e normativos em geral, cuidou o
Constituinte estadonovista de estabelecer um mecanismo de controle político, a ser manejado pelo Presidente da
República e pelo Parlamento, que permitia que fossem infirmadas as decisões declaratórias de
inconstitucionalidade de lei, após o seu trânsito em julgado. Referimo-nos, nesse passo, ao insólito parágrafo único
do artigo 96 da Constituição de 1937, de acordo com o qual o Presidente da República podia submeter ao
Parlamento as leis declaradas inconstitucionais pelo Poder Judiciário, no âmbito do controle difuso-incidental. Na
medida em que dois terços dos votos de cada uma das Câmaras, sopesados os reflexos do ato legislativo em relação
`ao bem-estar do povo, à promoção ou defesa do interesse nacional de alta-monta', reputasse compatível com a
Constituição o diploma increpado, restaria sem efeito a decisão judicial. Retomava-se, a bem de ver, o dogma da
supremacia da lei, superado entre nós a partir da implantação do regime republicano, porém não sob as bases
liberal-democráticas que o suportavam em solo europeu e sim sob o influxo de uma concepção autoritária,
favorável à concentração de poderes, que procurava dotar a Presidência da República de plenos poderes para
promover `a política legislativa de interesse nacional' (art. 73, caput)." Perspectivas de evolução do controle de
constitucionalidade no Brasil, p. 190-191.

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Poder Judiciário importantes assuntos, como, por exemplo, as questões exclusivamente
políticas (art. 94), bem como a apreciação dos atos do Presidente da República, ministros de
Estado, Governadores e Interventores.
Em suma, a Constituição de 1937 representou um grande retrocesso, tanto para o
Estado democrático de direito presente no Brasil até então, como em sede de controle de
constitucionalidade.
Esta situação de arbitrariedade e retrocesso teve curta duração, pois, como se
afirmou, com o fim da segunda grande guerra, os ares de democracia refletiriam de maneira
significativa no Brasil.

4.6

A Constituição de 1946

4.6.1 Contexto histórico: o período pós-guerra e o retorno à democracia
Com o fim da segunda Guerra Mundial, Getúlio convocou eleições para dezembro de
1945 demonstrando clara intenção de permanecer no poder, o que levou os militares a depôlo em 29 de outubro de 1945.
Vencida a eleição por Eurico Gaspar Dutra, ele convoca a Constituinte que promulga
a Constituição de 1946, tida por muitos doutrinadores como a melhor Constituição do Brasil
até hoje.
No dizer de Celso Bastos:
A Constituição de 1946 se insere entre as melhores, senão a melhor, de
todas que tivemos. Tecnicamente é muito correta e do ponto de vista
ideológico traçava nitidamente uma linha de pensamento libertária no
campo político sem descurar da abertura para o campo social que foi
recuperada da Constituição de 1934. 18

De fato, a Carta Política de 1946 consagrou os princípios do Estado liberal
característicos da Primeira República e os princípios do Estado social consagrados na
Constituição de 1930.19
Buscou esta Constituição uma proteção maior dos direitos individuais, consagrando
em seu texto o amplo acesso ao Poder Judiciário (art. 141, §4º), o direito de greve (art. 158), o
18

Curso de direito constitucional, p. 200.
Afirmava o artigo 145 da Carta Política de 1946: "A ordem econômica deve ser organizada conforme os princípios
da justiça social, conciliando a liberdade de iniciativa com a valorização do trabalho humano. Parágrafo único - A
todos é assegurado trabalho que possibilite existência digna. O trabalho é obrigação social."
19

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mandado de segurança como garantia (art. 141, §24), a vedação da pena de morte, de
banimento, de confisco e a de caráter perpétuo (art. 141, §31), entre outras inovações.
O federalismo, tão enfraquecido durante o Estado Novo, ganha vida com garantias à
autonomia dos Estados e a valorização do Município.
O Poder Executivo, verdadeiro detentor do poder na Constituição anterior, é
limitado aos moldes em que se verifica atualmente, com a previsão de eleições diretas para
Presidente e Vice-Presidente, com mandato de cinco anos, eleito pelo voto universal, direto e
secreto, prevendo-se a responsabilidade do Presidente da República pelos seus atos.
O Poder Legislativo volta a ser bicameral, com o retorno do Senado às suas funções
normais, sendo uma delas a importante função de julgar o Presidente da República e outras
autoridades pelos crimes de responsabilidade (art. 62, I), um grande avanço haja vista que o
país saía de um regime ditatorial.
Por sua vez, o Poder Judiciário é fortalecido tanto pela utilização do Mandado de
Segurança como pela alteração no controle de constitucionalidade das leis.
Embora a Constituição de 1946 tenha apresentado inegáveis avanços, este período
foi marcado por uma intensa crise política, principalmente após o suicídio de Getúlio Vargas,
que sucumbiu às pressões tanto dos militares quanto da esquerda.
Sua sucessão foi bastante conturbada, levando ao poder Juscelino Kubitschek que se
mantém mesmo com algumas rebeliões golpistas. A mesma sorte não teve Jânio Quadros, que
renunciou com apenas sete meses de governo, assumindo João Goulart que, com sua política
de agradar tanto à direita como à esquerda, permitiu as condições necessárias para que os
militares realizassem o golpe em 1º de abril de 1964, que traria ao Brasil o regime de maior
desrespeito aos direitos individuais e de uma arbitrariedade jamais vista em sua história. 20

4.6.2 O controle na Carta de 1946: o início efetivo do controle abstrato de
constitucionalidade no Brasil
Restaurada a democracia no país, verifica-se que a Constituição de 18 de setembro
de 1946 retomou o desenvolvimento do controle judicial de constitucionalidade, interrompido
abruptamente pelo regime ditatorial durante o Estado Novo.
20

José Afonso da Silva trata desse período, afirmando que "Jango Goulart tenta equilibrar-se no poder acariciando a
direita, os conservadores e a esquerda. Apesar de tudo, a economia nacional prospera, e a inflação muito mais.
Jango, despreparado, instável, inseguro e demagogo, desorienta-se. Perde o estribo do poder. Escora-se no
peleguismo, em que fundamentara toda a sua carreira política. Perde-se. Sem prestar atenção aos mais sensatos,
que, aliás, despreza, cai no dia 1º de abril de 1964, com o Movimento Militar instaurado no dia anterior." Curso de
direito constitucional positivo, p. 86.

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Assim, é possível notar o retorno da exigência da maioria absoluta dos votos nas
decisões declaratórias de inconstitucionalidade, bem como a atribuição ao Senado Federal
para suspender a execução de lei declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal.
Igualmente, é possível presenciar novidades no texto de 46, como, por exemplo, as
situações passíveis de recurso extraordinário, que se aproximam muito das hipóteses previstas
atualmente na Constituição, quais sejam: "a) quando a decisão for contrária a dispositivo desta
Constituição ou à letra de tratado ou lei federal; b) quando se questionar sobre a validade de
lei federal em face desta Constituição, e a decisão recorrida negar aplicação à lei impugnada, e
c) quando se contestar a validade de lei ou ato de governo local em face desta Constituição ou
de lei federal, e a decisão recorrida julgar válida a lei ou o ato" (art. 101, II, a, b e c, CF 1946).
Outra modificação importante com relação à Constituição de 1934 foi o retorno da
representação de inconstitucionalidade interventiva, cuja titularidade continuava a ser do
Procurador-Geral da República (agora chefe do Ministério Público Federal, de acordo com o
art. 126).
É certo que a parte do texto constitucional que tratou desta ação não era idêntica à
do texto de 34, acrescentando-se alguns requisitos, dentre eles a violação de certos princípios,
como, por exemplo, a forma republicana representativa, a independência e harmonia entre os
poderes, a autonomia municipal e as garantias do Poder Judiciário, por exemplo (art. 7º, VII, a,
b, e e g).
Assim, após o Estado Novo, verifica-se a manutenção do controle concentrado no
Brasil, pois coube novamente a um só órgão ­ o Supremo Tribunal Federal, apreciar a questão
constitucional e dizer sobre a constitucionalidade ou não do ato normativo impugnado.
Contudo, até este momento a via concentrada atuava somente com relação à
intervenção federal, para que se preservassem os preceitos constitucionais, também
denominados de princípios constitucionais sensíveis. Ferindo-se tais princípios, autorizava-se,
pois, a intervenção da União em um Estado.
A importância das questões constitucionais, bem como a preocupação com a forma
de proteger essas questões, tiveram tal desenvolvimento que em um determinado momento a
análise da constitucionalidade concernente apenas à intervenção federal tornou-se apenas
uma das formas ­ e mesmo assim em caso de exceção (intervenção) ­ de se proteger a Lei
Maior do Estado.
Dando claros sinais de que o controle concentrado era uma necessidade, no sentido
de se analisar de maneira mais eficaz e célere a constitucionalidade dos dispositivos

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infraconstitucionais, a Emenda nº 16, de 26 de novembro de 1965, veio instituir
definitivamente no Brasil o controle abstrato de normas estaduais e federais. 21
A inovação da Emenda Constitucional nº 16 foi a criação de dois novos modelos de
controle de constitucionalidade, sendo eles a representação de inconstitucionalidade de lei
federal em tese, de iniciativa exclusiva do Procurador-Geral da República, e a prejudicial de
inconstitucionalidade em processos já em curso perante outro juízo, sendo esta de titularidade
tanto do Procurador-Geral da República como do próprio Supremo Tribunal Federal.
Em outras palavras, agora é permitido ao Procurador-Geral da República ajuizar ação
perante o Supremo Tribunal Federal, questionando sobre a inconstitucionalidade de lei em
tese, sem que fosse o caso de intervenção federal.
Com essa medida, as leis federais tornavam-se vulneráveis à declaração de
inconstitucionalidade e estava instituído o controle abstrato de constitucionalidade no Brasil.22
É importante ressaltar ainda que o controle concentrado não ficou restrito ao
âmbito federal, já que o art. 124, XIII da Emenda Constitucional nº 16 outorgou ao legislador a
faculdade para "estabelecer processo de competência originária do Tribunal de Justiça, para
declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato do Município em conflito com a Constituição
do Estado".
Embora o controle difuso estivesse presente desde a Constituição de 1891,
permitindo a qualquer indivíduo arguir a inconstitucionalidade de qualquer dispositivo legal
perante o magistrado competente para julgar a causa, verifica-se um amplo desenvolvimento
do controle concentrado, albergando cada vez mais hipóteses ao longo do desenvolvimento do
direito constitucional no Brasil e conferindo ao Supremo Tribunal Federal cada vez mais
importância como o guardião da Constituição, tanto por ser instância final nos processos
comuns de controle difuso, como por ser o órgão competente para decidir em sede de
controle concentrado.
De fato, a importância da Emenda Constitucional nº 16/65 foi a de instituir no Brasil
o controle abstrato de constitucionalidade, sendo este um controle sobre a lei em tese, cuja

21

Com efeito, o próprio legislador, ao apontar os motivos da Emenda nº 16/65, afirma acerca da "sobrecarga
imposta ao Supremo Tribunal e ao Tribunal de Recursos".
22
Zeno Veloso ressalta a importância da Emenda Constitucional nº 16 ao afirmar que: "Sem prejuízo do controle
incidental, e ao lado da representação interventiva (destinada a resolver conflitos federativos), a EC nº 16/65
introduziu, no Brasil, o controle concentrado da constitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual,
portanto, controle a ser exercido não apenas incidentalmente, diante de caso concreto, mas fiscalização
constitucional genérica, abstrata, da norma em tese, com o escopo de averiguar o vício da inconstitucionalidade e o
objetivo precípuo de defender a ordem constitucional, garantindo a supremacia da Carta Magna." Controle
jurisdicional da constitucionalidade, p. 34.

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CONSTITUCIONALIDADE BRASILEIRO
BRUNO ZILBERMAN VAINER
competência para julgar é somente do Supremo Tribunal Federal, demonstrando com isso a
prevalência de sua principal competência ­ o controle de constitucionalidade. 23

4.7

A Constituição de 1967

4.7.1 Contexto histórico: golpe de 1964 e ditadura
Com o golpe de 1964 e a ascensão ao poder dos militares, ficava cada vez mais claro
que a Constituição de 1946 não atendia às necessidades daquela classe. Isso se confirma ao se
observar que, se em quinze anos (de 1946 a 1961) a Constituição sofreu apenas três emendas,
entre 1961 e 1966 o número de emendas já chegava a vinte e uma.
De fato, os Atos Institucionais já haviam praticamente determinado a anulação da
Constituição de 1946, levando os militares a outorgarem em 24 de janeiro de 1967 uma nova
Constituição.
A Constituição de 1967, sob o argumento inconsistente de preservar a segurança
nacional, conferiu amplos poderes ao Poder Executivo federal, na figura do Presidente da
República. Consequência desse fortalecimento do Poder Executivo foi a valorização da União
na estrutura federativa do Estado brasileiro, trazendo para si certas competências que antes
pertenciam aos Estados e aos Municípios.

Ademais, os Atos Institucionais e os Decretos-Leis tornaram o Poder Executivo o
titular efetivo do poder legiferante, sob o argumento da urgência e do interesse público que,
obviamente, nem sempre eram presentes.
A falta de popularidade dos Presidentes militares, aliada aos frequentes abusos do
poder, trouxeram insatisfações e manifestações, sobretudo estudantis, que tomaram conta
das ruas do país.
Na tentativa de calar os manifestantes, o governo editou, em 13 de dezembro de
1968, o Ato Institucional nº 05, de um autoritarismo jamais visto, conferindo plenos poderes
ao Presidente da República, permitindo ao mesmo decretar o fechamento das casas do Poder
23

Celso Ribeiro Bastos afirma que "*...+já agora, qualquer ato normativo, federal ou estadual, é suscetível de
contraste constitucional. O julgamento da norma em tese, isto é, desprendida de um caso concreto, e, o que é
muito importante, sem outra finalidade senão a de preservar o ordenamento jurídico da intromissão de leis com ele
inconviventes, torna-se então possível. A proteção dos direitos individuais já era, e continua sendo, assegurada pela
via de defesa. Uma ação cujo único objeto é a perquirição do ajustamento da lei às disposições constitucionais
repousa sobre fundamentos outros daqueles justificadores do controle constitucional pela via de exceção. Na
verdade, é a preocupação da defesa do sistema jurídico, do direito objetivo, enfim, que se concentra na base de tal
instituto." Curso de direito constitucional positivo, p. 401.

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CONSTITUCIONALIDADE BRASILEIRO
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Legislativo em todos os níveis da federação, cassar mandatos e suspender, por dez anos, os
direitos políticos dos parlamentares contrários ao regime, bem como suspender as garantias
dos membros do Poder Judiciário e suspender a garantia do habeas corpus nos casos de crimes
políticos contra a segurança nacional, a ordem econômica e a economia popular.
A situação tornou-se insustentável, nunca antes se viu tamanha arbitrariedade no
exercício do poder. O Estado de polícia tomava conta definitivamente do país e a Constituição
não era levada em consideração, embora se tentasse, através dela, dar uma aparência de
legitimidade aos atos do Poder Executivo.
Assim é que, em 17 de outubro de 1969, foi publicada a Emenda Constitucional nº
01, que modificava o texto da Constituição de 1967 em diversos aspectos, tornando-a ainda
mais autoritária.
De fato, a modificação no texto da Carta Política foi tão grande que boa parte da
doutrina classifica tal emenda como uma nova Constituição. Não concordamos com tal
posição.
Estamos de acordo com a opinião de Celso Ribeiro Bastos, que afirma:
Vê-se que se tratava de um período curioso da história do Brasil.
Ao mesmo tempo que se desprezava o direito constitucional ­ porque tudo
no fundo brotava de atos cujo fundamento último era o exercício sem
limites do poder pelos militares ­ não se descurava, contudo, de procurar
uma aparência de legitimidade pela invocação de dispositivos legais que
estariam a embasar estas emanações de força.
Para uns, como visto, esta emenda é uma nova Constituição, para outros
não passa de uma mera emenda.
Preferimos ficar com estes últimos, embora não se desconheça que a
relevância da questão é muito pequena.
De qualquer sorte, como foi um período onde prevaleceram os rótulos e as
formas, com total descaso pela substância, é preferível mesmo manter o ato
com a natureza com que ele veio a lume. 24

Foi somente no Governo do General Ernesto Geisel (de 15 de março de 1974 a 15 de
março de 1979) que se observa pela primeira vez alguma abertura política, mas ainda tímida
diante da redemocratização que todos esperavam.
Em 1979, o então Presidente da República, General João Baptista Figueiredo,
promove anistia aos condenados por crimes políticos, fazendo com que retornassem ao país
muitos artistas e intelectuais exilados nos piores anos da ditadura.
Por sua vez, as eleições diretas para Governador ocorridas em 1982 mostraram quão
impopular era o governo, a partir da vitória expressiva do PMDB (Partido da Mobilização
24

Curso de direito constitucional, p. 219.

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Democrática do Brasil), principal oposição ao governo ditatorial, criando as condições para que
o povo pedisse eleições diretas também para Presidente da República, que ocorreriam dois
anos mais tarde.
Contudo, em que pesem as manifestações populares sob a alcunha de "diretas já",
as eleições ocorridas em 1984 foram indiretas, mas levaram à Presidência da República um
civil, o então governador de Minas Gerais, pelo PMDB, Tancredo Neves, cujo vice era José
Sarney, do PFL (Partido da Frente Liberal).
Grande esperança tomou conta da população, que havia vinte anos não via um civil
no poder. Esperava-se a redemocratização e a abertura política, a convocação de nova
constituinte que elaborasse uma Constituição condizente com os anseios de todos.
Todavia, a esperança pareceu ruir quando Tancredo Neves, eleito Presidente, mas
ainda sem tomar posse, adoece e falece em 21 de abril de 1984, causando grande comoção
popular. Um país inteiro chorava a morte daquele que trouxe a esperança de retorno da
democracia.25
Após alguma discussão acerca de se seriam ou não convocadas novas eleições
presidenciais, assume o vice de Tancredo, José Sarney, sob os duvidosos olhares de todos, já
que se tratava de membro da aristocracia maranhense, que dominava o poder político da
região desde sempre, com um histórico a favor das forças autoritárias.
Contudo, em que pese não ter sido a melhor pessoa para o momento, Sarney
cumpriu as promessas de campanha de Tancredo Neves e, logo que assumiu, convocou o
Congresso Nacional, que se converteu em Assembleia Nacional Constituinte, para elaborar o
texto de uma nova Constituição que refletisse os ares da democracia e da liberdade, texto esse
promulgado em 05 de outubro de 1988.

4.7.2 O controle na Constituição de 1967: a ampliação do controle abstrato de
constitucionalidade

25

José Afonso da Silva narra este período: "O povo emprestou a Tancredo Neves todo o apoio para a execução de
seu programa de construção da Nova República, a partir da derrota das forças autoritárias que dominaram o país
durante vinte anos (1964 a 1984). Sua eleição, a 15.01.85 foi, por isso, saudada como o início de um novo período
na história das instituições políticas brasileiras, e que ele próprio denominara de a Nova República, que haveria de
ser democrática e social, a concretizar-se pela Constituição que seria elaborada pela Assembléia Nacional
Constituinte, livre e soberana, que ele convocaria assim que assumisse a Presidência da República. Prometeu,
também, que nomearia uma Comissão de Estudos Constitucionais a que caberia elaborar estudos e anteprojeto de
Constituição a ser enviado, como mera colaboração, à Constituinte. Sua morte, antes de assumir a Presidência,
comoveu o Brasil inteiro. Foi chorado. O povo sentiu que suas esperanças eram outra vez levadas para o além."
Curso de direito constitucional positivo, p. 88-89.

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CONSTITUCIONALIDADE BRASILEIRO
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De início, importa informar que a Constituição de 1967 manteve todas as inovações
trazidas pela Emenda nº 16 supracitada.
A nova Carta Política ampliou os efeitos da declaração de inconstitucionalidade
baseada na intervenção federal, objetivando assegurar não somente a observância dos
princípios sensíveis, mas a execução de lei federal.
Como se tratou de um período em que o Executivo teve seus poderes fortemente
ampliados, a Carta de 1967 transferiu do Senado Federal para o Presidente da República o
poder de suspender o ato ou a lei declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal,
quando essa suspensão fosse suficiente para restabelecer a "normalidade" no Estado.
De fato, a maior contribuição deste período para o controle da constitucionalidade
não ocorreu por conta de qualquer inovação introduzida, mas principalmente pelas discussões
em torno da titularidade exclusiva do Procurador-Geral da República para o ajuizamento da
ação direta de inconstitucionalidade, principalmente após o Decreto-Lei do Governo Federal
que instituiu a censura prévia de livros, revistas e jornais no país.
A grande discussão se situou em torno da obrigatoriedade ou não de o ProcuradorGeral da República ajuizar a ação direta. Indagava-se se, em caso de flagrante
inconstitucionalidade, o Procurador-Geral poderia se esquivar de ajuizar referida ação ou se
ele estava obrigado a ajuizá-la.
A situação contrária também era passível de dúvida, a saber, se no caso de a lei ser
manifestamente constitucional, o Procurador-Geral da República estaria obrigado a instaurar o
controle abstrato.
Em outras palavras, uma vez que o Procurador-Geral era o único legitimado para o
ajuizamento da ação direta, a grande dúvida consistia em saber se ele estava ou não obrigado
por lei ao ajuizamento.
De fato, referido decreto de censura de livros originou tamanha indignação que o
partido político da oposição da época, o MDB, solicitou ao então Procurador-Geral da
República que instaurasse o controle de constitucionalidade em face do referido decreto de
censura.
Contudo, após a resposta do chefe do Ministério Público federal, que disse não estar
obrigado por lei à instauração do controle abstrato, surgiu grande celeuma acerca do assunto,
com opiniões de importantes juristas defendendo os dois lados da questão. 26
26

Ressaltam Ives Gandra da Silva Martins e Gilmar Ferreira Mendes que "Enquanto importantes vozes na doutrina
reconheceram o direito de o Procurador-Geral submeter ou não a questão ao Supremo Tribunal Federal, consoante
a sua própria avaliação e discricionariedade, uma vez que somente ele dispunha da competência constitucional para

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Toda esta polêmica foi provocada porque a citada Emenda Constitucional nº 16, de
26 de novembro de 1965, não deixou claro em seu texto se o Procurador-Geral da República
estava ou não obrigado a instaurar o controle de constitucionalidade, ao afirmar tão-somente
que a representação de inconstitucionalidade de lei ou ato de natureza normativa, federal ou
estadual, seria "encaminhada" pelo Procurador-Geral da República.
Após muita discussão, alterou-se, ainda que discretamente, a Constituição de 1967,
modificando-se o artigo 114, I, l, afirmando que o Procurador-Geral da República instauraria
representação, por inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual.
Por este dispositivo constitucional, o Procurador-Geral somente instauraria a ação
direta caso a lei fosse inconstitucional. Mas, como quem decidia acerca da constitucionalidade
ou não da lei era o Supremo Tribunal Federal, o juízo prévio acerca da constitucionalidade da
lei era do próprio Procurador-Geral.
Em outras palavras, conferiram por atribuição constitucional ao chefe do Ministério
Público federal o juízo discricionário de julgar previamente se tal dispositivo era ou não
inconstitucional, para, após tal julgamento prévio, ele optasse por ajuizar ou não a ação direta.
A regra, que já não era clara, ficou pior ainda, pois, com a modificação no texto
constitucional,

se

o

Procurador-Geral

da

República

chegasse

à

conclusão

pela

inconstitucionalidade de determinada lei, ele estaria obrigado a instaurar a representação,
sendo que o contrário não era verdadeiro (se julgasse a lei constitucional, não seria obrigado a
ajuizar a ação).
Em outras palavras, a modificação conferia ao Procurador-Geral o poder
discricionário de determinar previamente se, na sua concepção, determinada lei era ou não
constitucional, para só então instaurar a representação.
Em suma, a polêmica permaneceu, pois a obrigatoriedade do Procurador-Geral da
República de ajuizar a ação direta continuava sendo questionada.
Agravava a situação o fato de o Procurador-Geral da República ser indicado pelo
Presidente da República, o que, em época de regime militar, muito significava. O que todos se
perguntavam era se o chefe do Ministério Público federal, uma vez indicado pelo Presidente
(militar), seria capaz de ajuizar uma ação que fosse contrária aos interesses do governo.27

propor essa ação, sustentavam outros a opinião de que estaria obrigado a oferecer a argüição ao Supremo Tribunal
Federal se houvesse pelo menos sérias dúvidas sobre a constitucionalidade da lei." Controle concentrado de
constitucionalidade: comentários à Lei nº 9.868, de 10 de novembro de 1.999, p. 52.
27
No dizer de Camila Castanhato, "*...+cumpre lembrar que até 1988, o Procurador-Geral da República, chefe do
Ministério Público federal, tinha a função de advogado não só da sociedade, mas também da União, e mais: era
demissível ad nutum, ou seja, por ser um cargo de confiança do Presidente da República, seu ocupante podia ser

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Manoel Gonçalves Ferreira Filho, comentando sobre a Emenda Constitucional nº 16
e o papel do Procurador-Geral da República, afirma que:
A intenção do legislador constituinte era fácil de aperceber. Pretendia este
instituir um controle, concentrado no Supremo Tribunal Federal, visando a
norma em tese (como diz a doutrina, um controle principal e não
incidental), quando a declaração de nulidade desta conviesse ao Executivo
federal. Claro que este último aspecto não era explícito ­ qualquer um
poderia, como pôde, reclamar do Procurador-Geral da República ­ tal
"representação". Mas, em termos realistas, sendo o Procurador-Geral
nomeado pelo Presidente da República e podendo ser, a qualquer
momento, livremente exonerado por este, jamais atuaria ele contra as
conveniências do chefe do Governo. 28

Em nossa opinião, ganhava ainda mais importância, portanto, o Poder Executivo,
com a legitimidade exclusiva do Procurador-Geral da República, que poderia facilmente deixar
passar leis flagrantemente inconstitucionais elaboradas pelo Executivo, que, como visto,
assumiu por diversas vezes a função do Legislativo durante o período militar. 29
Na realidade, o problema deste período não se resumia somente na obrigatoriedade
ou discricionariedade do Procurador-Geral da República para ajuizar a ação direta, mas no fato
de ser ele o único legitimado para tanto.
Caso existisse a possibilidade de outras pessoas ajuizarem tal ação, esta questão
seria irrelevante, o que levou a discussão a evoluir a ponto de se questionar o porquê de o
Procurador-Geral da República ter o monopólio exclusivo da iniciativa do controle abstrato e
concentrado de constitucionalidade.
O Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal datado de 1970 até tentou
apaziguar a situação, ao prever que o Procurador-Geral da República, "quando provocado por
terceiros ou por autoridade, entendendo improcedente a fundamentação da súplica, poderá
encaminhá-la com parecer contrário" (art. 174, §1º, RI STF). Tentou-se, assim, eliminar o juízo
prévio do chefe do Ministério Público Federal.
Entretanto, a insatisfação com esta situação acabou por ser um dos principais
motivos que levaram o constituinte de 1988 a estender a iniciativa do controle abstrato a
exonerado a qualquer momento, sem qualquer justificativa." O processo histórico do controle de
constitucionalidade e as constituições do Brasil, p. 127.
28
O sistema constitucional brasileiro e as recentes inovações no controle de constitucionalidade (Leis nº 9.868, de 10
de novembro de 1999). Artigo publicado na Revista de Direito Administrativo, Volume 220 ­ abril/junho 2000, p. 8.
29
Dircêo Torrecillas Ramos trata da legitimidade exclusiva do Procurador-Geral da República, afirmando que "*...+o
dispositivo reforçou os poderes do Executivo Federal, que freqüentemente vetava projetos de lei por entendê-los
inconstitucionais, mas o Congresso rejeitava o veto e não havia meios legais de evitar a aplicação de leis que
considerava, o chefe do Governo, inconstitucionais. Embora não regulamentado o artigo 114, item I, alínea "l", foi
viável sua execução, porque as normas da Lei nº 4.337, de 1º.6.64, eram-lhe adequadas, salvo quanto à parte
relativa ao ato de intervenção federal." O controle de constitucionalidade por via de ação, p. 93.

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diversas pessoas e órgãos, ampliando a possibilidade de controle concentrado de
constitucionalidade no Brasil.
Com efeito, tal discussão acerca do monopólio da iniciativa do controle abstrato pelo
Procurador-Geral da República permaneceu durante todo o período ditatorial, e a insatisfação
com esta situação consistiu no principal fundamento da grande alteração ocorrida com a
promulgação da Constituição Federal de 1988.
Assim, embora o controle difuso possua grande importância, as modificações
introduzidas em sede de controle de constitucionalidade levam à conclusão de que o controle
concentrado vem ganhando cada vez mais importância, e, junto com ele, o Supremo Tribunal
Federal, único órgão competente para julgar as demandas desta espécie.

A Constituição de 1988: a Constituição-cidadã e a ampliação do controle concentrado
de constitucionalidade no Brasil
Após um processo longo de elaboração e votação de seu texto, a Constituição
Federal foi promulgada com grande festa, em 05 de outubro de 1988, cercada de grandes
expectativas.30
De fato, a Constituição de 1988 expressa bem os anseios da sociedade no período
em que foi promulgada. Após vinte anos de ditadura e violação aos direitos humanos, a Carta
Política de 1988 consagrou em especial os direitos individuais, dando atenção especial ao
princípio da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III) e aos direitos conexos a este princípio,
como a proibição da tortura (5º, III) e a prática de racismo como crime inafiançável (5º, XLII),
entre outros.
Também consagra a Carta Magna os direitos sociais em capítulo específico, com
atenção especial ao direito dos trabalhadores, bem como assegura a igualdade material em
diversos momentos (art. 5º, XXXII, L, LXXIV, art. 6º, XVIII, XXV, entre outros exemplos), além de
destinar título específico (Título VIII, arts. 193 a 250) para a ordem social.
No que diz respeito ao controle de constitucionalidade, a polêmica surgida com a
Emenda Constitucional nº 16, de 26 de novembro de 1965, acerca do monopólio exclusivo da
ação direta de inconstitucionalidade pelo Procurador-Geral da República e os problemas que
30

O preâmbulo da Constituição de 1988 retrata bem os anseios da sociedade neste período. Afirma ele que "*...+
nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional Constituinte para instituir um Estado
Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bemestar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e
sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução
pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte Constituição da República Federativa
do Brasil."

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tal monopólio originou revelaram a necessidade de se alterar o rol dos legitimados para o
ajuizamento desta ação, prevenindo-se que, no futuro, não somente a legitimidade para o
controle abstrato continuasse restrita, mas, principalmente, que tal restrição não tivesse o
condão de sustentar arbitrariedades, como tinha ocorrido em um passado não muito distante.
Além disso, o histórico de arbitrariedades cometidas pela ditadura e a abertura
política, aliada à redemocratização do país, acarretaram na necessidade de tornar o controle
abstrato e concentrado de constitucionalidade mais acessível a outros setores, de modo que a
discussão atingisse a um número maior de pessoas. Chegou-se até a discutir a respeito de uma
ação popular de inconstitucionalidade, aberta a qualquer cidadão.
Nesse sentido, afirmam Ives Gandra da Silva Martins e Gilmar Ferreira Mendes:
Com isso satisfez o constituinte apenas parcialmente a exigência daqueles
que solicitavam fosse assegurado o direito de propositura da ação a um
grupo de, v.g., dez mil cidadãos ou que defendiam até mesmo a introdução
de uma ação popular de inconstitucionalidade. Tal fato fortalece a
impressão de que, com a introdução desse sistema de controle abstrato de
normas, com ampla legitimação e, particularmente, a outorga do direito de
propositura a diferentes órgãos da sociedade, pretendeu o constituinte
reforçar o controle abstrato de normas no ordenamento jurídico brasileiro
como peculiar instrumento de correção do sistema geral incidente. 31

Por estes motivos, a Constituição de 1988 inovou, reforçando amplamente o
controle concentrado de constitucionalidade no país, alargando significativamente a
legitimidade para a propositura da ação direta de inconstitucionalidade, permitindo o
ajuizamento desta pelo Presidente da República, Mesas do Senado Federal, Câmara dos
Deputados e Assembleias Legislativas dos Estados, Governador de Estado, Conselho Federal da
Ordem dos Advogados do Brasil, partido político com representação no Congresso Nacional e
confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional, conforme preceitua o artigo
103 da atual Constituição Federal.
No dizer de Luiz Alberto David Araujo:
Preocupada com a titularidade isolada do Procurador-Geral da República
para o ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade, como era na EC
n. 1, de 1969, a Constituição Federal de 1988 cuidou de arrolar, em seu art.
103, os legitimados para o ajuizamento da ação direta de
inconstitucionalidade. Houve aumento dos legitimados, ampliação que só

31

Controle concentrado de constitucionalidade: comentários à Lei nº 9.868, de 10 de novembro de 1.999, p. 62.

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mereceu elogios, pelo caráter democrático do acesso mais alargado para o
controle concentrado.32

Também inovou o diploma de 88 ao introduzir no ordenamento jurídico pátrio a
ação direta de inconstitucionalidade por omissão e a arguição de descumprimento de preceito
fundamental, aumentando e muito o leque de atos (normativos ou não) passíveis de controle
concentrado de constitucionalidade.
Assim, não se pode negar que a Carta de 1988 facilitou bastante o acesso ao
controle concentrado, mantendo um sistema misto, mas consagrando o controle abstrato e
concentrado de constitucionalidade ao tornar o seu acesso possível aos representantes de
diversos setores da sociedade.
Contudo, mais do que o fato de a Constituição ter modificado o sistema de controle
concentrado, as Emendas Constitucionais que vieram no futuro trouxeram grandes alterações
para o controle concentrado de constitucionalidade, como no caso da Emenda Constitucional
nº 03/93 que criou a ação declaratória de constitucionalidade e a Emenda Constitucional nº
45/04 que trouxe modificações no rol de legitimados para as ações de controle concentrado
que não a ADIN, bem como modificou os efeitos das decisões em sede de controle
concentrado.
Em suma, tanto as modificações ocorridas com a Constituição de 1988 como aquelas
levadas a efeito por meio das posteriores Emendas Constitucionais ampliaram ainda mais o
controle concentrado de constitucionalidade no Brasil, levando consequentemente a um
aumento no número de ações típicas desta espécie de controle.
Todavia, o Supremo Tribunal Federal, no afã de reduzir o número de processos que
lá desembocam todos os dias (em muito decorrentes de suas competências não relacionadas
especificamente ao controle de constitucionalidade), vem interpretando restritivamente o rol
de legitimados contidos na Carta Política de 1988, criando um filtro denominado de
pertinência temática para alguns legitimados, atuando na contramão do desenvolvimento do
controle concentrado de constitucionalidade no Brasil.

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constitucionalidade. Reforma do Judiciário analisada e comentada. André Ramos Tavares, Pedro Lenza e Pietro
Lora Alarcón (coords.). São Paulo: Método, 2005.

32

A reforma do Poder Judiciário (EC n. 45) e o controle concentrado de constitucionalidade. In: A reforma do Poder
Judiciário (EC n. 45) e o controle concentrado de constitucionalidade, p. 222.

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Revista Brasileira de Direito Constitucional ­ RBDC n. 16 ­ jul./dez. 2010

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