3
A História do Atendimento à Infância no Brasil: partindo da
expressão menor até criança e adolescente
Falar sobre a história da criança no Brasil não se constitui em uma tarefa
fácil, pois falar do assunto nos remete à própria história do Brasil, já que a
situação da criança pobre sempre esteve presente no cotidiano da sociedade
brasileira. Segundo Del Priore (2002), a história do Brasil pode dar, contudo, uma
explicação para essa nossa insensibilidade com a criança. Pouca gente sabe que as
crianças de rua existem desde o século XVI. Vieram de Portugal nas naus que
trouxeram ao Brasil os primeiros padres jesuítas. Encontradas nos portos e
mercados, onde tentavam sobreviver realizando pequenos furtos ou serviços, por
isso foram arrebanhadas para ajudar na missão da catequese.

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Assim como Del Priore, Costa (1985) afirma que, desde os primeiros
anos de colonização brasileira, já convivíamos com crianças indígenas
perambulando pelas cidades ou sob o cuidado da Igreja Católica, já que a incursão
dos colonizadores fizeram com que esses sujeitos "sem alma",

saíssem do

convívio com suas famílias e fossem trazidas para convívio dos colonizadores, ao
qual não se adaptavam e encontravam as ruas como única forma de sobrevivência.
Podemos perceber, portanto, com Del Priore ( 2002 ) e Costa ( 1985 ),
que a situação das crianças empobrecidas no Brasil data do período colonial. É
nessa época

larga de nossa história que o atendimento às necessidades da

população carente foi uma função entregue totalmente à Igreja Católica. A
instituição típica de atendimento aos doentes, aos pobres, aos idosos, às crianças
órfãs, às viúvas e a outros desamparados foram as Santas Casas de Misericórdia,
cuja origem remonta ao século XVI.
As Santas Casas eram auxiliadas no seu trabalho de
atendimento à pobreza pelas irmandades, confrarias,
ordens e outras organizações de caráter religioso que
proliferavam intensamente no Brasil durante a colônia.
(DEL PRIORE, 1992:17).

Refletindo sobre a política de atendimento à infância, do Brasil colônia
até os dias de hoje, verifica-se na dinâmica da elaboração das chamadas políticas
públicas ­ programas de atenção à infância e à adolescência ­ que elas tiveram
sua gênese por iniciativa e desempenho da sociedade civil, como compromisso

41
das iniciativas privadas preocupadas com a criança. Pelo seu caráter de
resistência, essas iniciativas foram ao longo do tempo correlacionando forças com
os governos, sendo adotadas como políticas não governamentais.
Na verdade, a discussão em torno da criança data ainda da idade média; é
assim que Ariès, em História Social da Criança e da Família (1981), fala sobre o
conceito de infância e retrata a sua situação nos séculos XVI/XVII, utilizando-se
de pinturas da época como fonte básica de sua pesquisa. Em seus estudos,
Ariès(1981) demonstra que algumas representações de criança surgiram naqueles
séculos, numa proximidade maior do sentimento que se nutre atualmente.
A representação de infância no século XIII estava distante de uma
concepção concreta de criança, mas possibilitava alguns indícios da concepção da
criança enquanto elemento de atenção especial da família. A partir daquele século,
a criança tornou-se uma personagem constante nas pinturas, criando-se uma
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iconografia religiosa da infância: os anjos, o menino Jesus, a infância da virgem e
outras infâncias santas (São João, São Tiago e outros santos).
Entretanto, a idéia de infância, na chamada, por Ariès, sociedade
tradicional, era limitada ao período da vida em que a dependência física era
grande em relação às pessoas ao seu redor. A infância era curta e o primeiro
sentimento em relação à infância ­ o paparicar ­ era combinado com a presença
de uma indiferença com relação a ela. Após esta fase, que ia aproximadamente até
aos sete anos de idade, a criança começava a participar do mundo adulto, de seus
trabalhos e jogos. Sua socialização e educação não se efetivavam no interior do
ambiente familiar restrito aos pais, mas com vizinhos, amigos e amos. Aliás, neste
contexto, não fazia sentido um relacionamento exclusivo entre pais e filhos, o
espaço familiar era mais amplo do que se pressupõe hoje a família nuclear.
No final do século XIV, surgem indícios de uma relação diferente entre os
pais e a criança, diante de um novo imaginário social relacionado à vida e ao
corpo. A este respeito, Gélis (1995) esclarece que, anterior àquele século, o
indivíduo deveria dispor de seu corpo para perpetuar a linhagem da família. A
criança, neste contexto, era considerada como um rebento do tronco comunitário,
uma parte do grande corpo coletivo, pertencia à linhagem tanto quanto aos pais, já
que se constituía num indivíduo com personalidade própria, que devia ser amado
por si mesmo.

42
O importante, na análise de Gélis, está na inserção de um processo mais
amplo na compreensão das relações da criança com a sociedade, definindo como
trajetória da privatização, que caracteriza as sociedades ocidentais entre os séculos
XVI/XVII, produzindo novas representações e práticas sociais.
Um novo sentimento da infância desenvolveu-se também entre os
educadores e moralista do século XVII. É a tomada de consciência da inocência e
da fraqueza da infância, sendo que, em sentido inverso ao primeiro sentimento de
"paparicação", que nasceu no meio familiar, esta nova expressão da
particularidade infantil veio de um meio exterior a família ­ dos eclesiásticos,
homens da lei e moralistas.
Esse sentimento é resultante da nova concepção moral da infância, que
impôs a noção de inocência infantil em contraponto ao despudor vivido nas
relações das crianças com outros membros da família, prescrevendo, a partir de
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então, novos tratamentos e comportamentos para as crianças, através de manuais
de civilidade. Esse novo sentimento trás dois aspectos: o da inocência, que deveria
ser preservado; e da fraqueza ou ignorância, que deveria ser suprimida pela razão.
As noções de inocência e razão não eram contraditórias, pois no sentimento da
época, infância não tinha correspondência com racionalismo, já que a criança não
era dona se sua própria razão.
Ao contrário do sentimento de mimos, nascido no meio familiar, o
sentimento do século XVII prolongava a infância através de práticas escolares,
orientadas por novos educadores, os quais introduziram o papel da educação como
objetivo das instituições escolares.
Através do processo de escolarização, as crianças sofriam um
enclausuramento semelhante ao tratamento dado aos loucos, aos pobres e às
prostitutas (ARIÈS, 1981:11). Anteriormente, a criança, após os setes anos,
encontrava-se na época das aprendizagens ­ efetivada no espaço da casa, da
aldeia, das redondezas, do brinquedo, das regras de paparicos na comunidade
local, das coisas da vida, em que os pais tinham um papel importante, juntamente
com outros membros da comunidade. No século XVII, essa aprendizagem
transfere-se para educação formal, numa relação clara de mudanças entre o
público-privado, isto é, a educação passa a ser oferecida no recinto da escola,
ficando a família com o papel apenas de acompanhamento. A escola, fruto do
século XVII, encarregar-se-ia da formação da criança.

43
Na análise de Gélis, essa transferência do privado para o público não
constitui numa contradição entre a privatização da criança no âmbito da família
nuclear e a educação pública que lhe é dada, mas sim num atendimento às
exigências de um individualismo que cresce sem cessar, expresso, no caso da
educação, na transferência de uma educação com o objetivo de integrar a criança à
coletividade para que incorporasse os interesses e os sistemas de representação da
linhagem, para uma educação pública do tipo escolar, com o objetivo de
desenvolver suas aptidões.
Essas modificações consolidaram-se no século XVII com a família
moderna. A vida privada e o sentimento de união afetiva são características
próprias desse período, que não ocorrem por acaso, mas são resultantes de
transformações profundas nas relações econômicas e sociais. Novos padrões de
vida são conformados às necessidades da classe social consolidada ­ a burguesia ­
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como a família voltada para si mesma, distinta da vida privada e pública, dos
papéis sexuais, valorização da educação dos filhos, do aleitamento materno, dos
hábitos alimentares e higiênicos, repressão e sexualidade infantil e nas demais
novas formas de relações (ARIÈS, 1988: 109-110).
Pelo exposto, vemos que é na relação com o adulto e a sociedade que a
criança deve ser definida, e são a partir destas relações que são elaboradas
representações da idéia de infância, que se constituem em uma noção distante do
mundo de determinadas crianças.
A imagem que o adulto passa a fazer da criança é contraditória, sendo
comum atribuir-lhe uma natureza infantil própria com contradições. Assim, a
criança é um ser inocente ou mau, dependente ou independente, perfeito ou
imperfeito, tudo encontrado no discurso sobre a criança enquanto um ser definido
isoladamente. Entretanto, como um indivíduo só pode ser considerado se tiver o
outro como critério de referência, a criança não é má ou boa, tendo a si mesmo
como critério de apreciação. Neste sentido Charlot diz:

Que critério deve utilizar no caso da criança? Parece
que a apreciação, de início, deve ser biológica. É exato
que, ao nascer, a criança é fisiologicamente incapaz de
bastar a si mesma, vai desenvolver-se e adquirir novos
poderes. Mas a criança nasce e se desenvolve num meio
social. Não é apenas biologicamente que a criança é
fraca; é também socialmente, isto é, com relação ao
adulto e as condições da vida em sociedade (1986:105).

44
A noção de inocência infantil, imposta pelos moralistas, homens da lei e
eclesiásticos do século XVI, através de seus manuais de civilidades, é um conceito
importante na análise da utilização ideológica da infância na questão da criança. A
inocência infantil é uma característica que idealiza a criança, colocando-a num
mundo à parte, distante de qualquer valor negativo, portanto, sem possibilidade de
ingerência de meninos que não conservam a pureza e a ausência do mundo dos
adultos. Esta característica, juntamente com outras como a essência da
autenticidade, a pureza, a fraqueza e o ser livre, cristaliza a infância em uma
natureza própria, a natureza infantil.
O papel desempenhado pela idéia de natureza infantil é o de obscurecer a
relação da criança com a realidade social mais ampla; ela unifica todas as
crianças, tornando-as iguais. Nesta perspectiva, aquelas que não apresentam em
seus comportamentos, em suas relações e em seu próprio ser dubiedade intrínseca
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da natureza infantil, não pertencerão ao "universo criança". Aqui estão
dissimuladas as oportunidades sociais, a origem e as funções sociais distintas
exercidas pela criança na sociedade atual.
Para Charlot (1986), a utilização ideológica da idéia de infância apresenta
dois eixos principais: a autoridade do adulto sobre a criança enquanto fato natural
e o conjunto das relações entre a criança e a sociedade. No primeiro caso, a
relação social de autoridade estabelecida pelo adulto é justificada pela necessidade
imperiosa de reprimir, na criança, seus impulsos. A criança, pela sua própria
natureza dúbia, tenta resistir a esses impulsos, mas não consegue por ser fraca e
impotente; por isso, o adulto deve "protegê-la contra si mesma, e lhe trazer o
sustentáculo da vontade adulta.
A segunda forma de utilização ideológica da idéia de infância é
visualizada no conjunto das relações entre criança e a sociedade, quando se
considera como fato natural o papel marginal da criança nessas relações. No dizer
de Charlot, ela é marginalizada econômica, social e politicamente; ela é afastada
dos circuitos de produção, tendo como único papel o de consumidora. Esse
segundo eixo ideológico não considera a história tomando a sociedade atual como
referência básica, naturaliza uma determinada participação da criança no meio
social. Porém, como foi verificado anteriormente, a criança nem sempre viveu
alijada do mundo do adulto, constituindo-se tal fato um dado social
contemporâneo. Naturalizou-se uma imagem de criança elaborada pelo adulto que

45
corresponde à própria imagem que este último tem de si mesmo, e que, pouco a
pouco, é partilhada pela criança, passando a ser a sua realidade.

A criança, é assim, o reflexo do que o adulto e a
sociedade querem que ela seja e temem que ela se torne,
isto é, do que o adulto e a sociedade querem, eles
próprios, ser e temem tornar-se (CHARLOT,
1986:109).

As profundas modificações na sociedade industrial trouxeram novos
papéis à criança, definidos pela sua origem social. As crianças de famílias de
trabalhadores eram lançadas como força de trabalho, acompanhando todos os
membros de sua família; as crianças pertencentes à família burguesa iriam
freqüentar os colégios. Esses papéis sociais divergentes são encobertos por
representações que utilizam uma idéia abstrata de criança, negando as condições

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sociais que limitam as possibilidades de desenvolvimento físico, psicológico e
social de determinadas crianças.

3.1
O atendimento às crianças pobres na sociedade brasileira
Como afirmado anteriormente, a presença de crianças na rua não é um fato
peculiar dos tempos atuais1 Desde o Brasil Colônia (séc. XVI e XVII), os
trabalhos com as crianças pobres eram realizados pela Companhia de Jesus, a
partir de sua proposta catequética (Rátio Studiorum), fazendo-se reuniões com os
órfãos para ensinar a ler, a escrever e a se evangelizar (aprender bons costumes),
nas denominadas "Casas dos Muchachos". Já no século XVIII, criou-se um novo
sistema de atendimento, denominado "Roda dos Expostos", que se preocupava
com as crianças pobres, rejeitadas e órfãs, constituindo-se a principal política do
período colonial ao período republicano;

Durante todo o período colonial e ao longo do primeiro
e segundo Impérios, não tivemos no País Instituição
Política que atendesse a chamada infância desvalida. Na
divisão do Trabalho Social essa tarefa, historicamente,
coube em primeiro lugar à Igreja. Santas Casas de
1

Na análise de abandono no Brasil, Chaves, referindo-se à criança escrava no séc. XVI, mostra
que a adoção dessas crianças era semelhante àquelas abandonadas, e que as crianças escravas que
viviam em áreas rurais "ou ficavam reclusas no alojamento dos escravos ou em outras partes,
geralmente, nas ruas" (1996:66).

46
Misericórdia, irmandades, congregações e confrarias
formaram o conjunto de obras de benemerência com
que, durante os quatro primeiros séculos de nossa
evolução histórica, o Brasil enfrentou a chamada
"questão do menor" (GRACIANI, 1998:12).

Para Del Priore (1992), o Brasil tem 500 anos de meninos de rua, por
isso torna-se necessário operar uma divisão temporal dessa presença. Seguindo a
mesma reflexão, direi que na primeira fase, que vai da saída de Portugal até o
início do século XVIII, a grande maioria dos meninos errantes das ruas do Rio de
Janeiro, São Paulo, Salvador e Recife era predominantemente branca. E que a
segunda fase começa no século XIX, com a predominância de crianças negras ­
uma realidade prevalecente até hoje. Note-se, entretanto, que Priore não foi a
única pesquisadora a interessar-se por essa categoria e pelas práticas do abandono

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de crianças. Rizzini (1997) mostra que, no tempo do Brasil Império, devido ao
sistema de escravidão, essa modalidade se perpetuou e se fortaleceu com as Leis
da abolição dos escravos, particularmente com a Lei do Ventre Livre, que fazia da
Casa dos Expostos seu reduto principal.
No entanto, na Primeira República (séc. XIX), a questão da criança já
passa a ser entendida como problema social, dadas as circunstâncias históricas da
proclamação da República, de suas causas advindas da abolição da escravatura e
da imigração de mão-de-obra européia, dentre outras, que geraram um contingente
significativo de crianças na rua, o que era objeto de muitas críticas em artigos de
jornais e crônicas, que denunciavam acirradamente essa situação: À época da
República Velha predominava no escalão dirigente a mentalidade de que
problema social era caso de polícia. (DEL PRIORE, 1992: 119)
Segundo Veiga e Mendes (1999), em 1897 os jornais da capital mineira
denunciavam a existência de mendigos e pobres perambulando pelas ruas, em
pontos centrais como praça da estação e ferrovia. Tais fatos iriam gerar estratégias
assistenciais e filantrópicas ao regulamento de mendigos (p. 30). Para esses
autores é neste contexto que a capital mineira começa a conviver com as primeiras
crianças indo para a rua. Mas, não é neste período que a sociedade brasileira
começa a conviver com crianças na rua. Algumas pesquisas nos mostram (Rizzini,
2001, Del Priore 2002), como já assinalamos acima, que, da chegada dos
colonizadores até o início do século XX, já se percebia crianças perambulando

47
pelas ruas, primeiramente índias e, logo sem seguida, negras. Ao mesmo tempo,
não se registra, no corpo do Estado brasileiro, a presença de ações que possam ser
caracterizadas como política social2 para atendimento deste segmento da
população. Só muito mais tarde é que, para tentar resolver esse problema, o
Código Penal de 1881 traz regras de inimputabilidade penal de acordo com várias
faixas etárias, demonstrando certa preocupação com as crianças, principalmente as
desamparadas e/ou delinqüentes, por parte da sociedade. Por dó ou medo, tentavase protegê-las, controlando socialmente a situação, por meio de inúmeras
instituições de assistência social que nasciam, sempre apoiadas pelos setores
privados, que iam forçando os governos a definirem medidas de proteção à
infância abandonada.
O que caracterizou o início do século XX foi um enorme crescimento da
criação de entidades assistenciais para o atendimento de crianças órfãs, para a
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atenção aos abandonados e aos delinqüentes, na maioria ligada à Igreja Católica,
em duas modalidades educativas fundamentais: de um lado, o ensinamento moral
e, de outro, a preparação para o trabalho. Nesse sentido, passou a acontecer a
mobilização dos sindicatos em torno de reivindicações vinculadas à infância e ao
trabalho da mulher, em 1907, exigindo a regulamentação e denunciando a
exploração da mão-de-obra infantil.
Percebe-se que a pressão exercida pelas entidades católicas que se
preocupavam com a infância, assim como, os sindicatos, sempre de forma
acirrada, foram influenciando o Estado a produzir políticas para a infância
abandonada e pobre. Por volta de 1927, a criança se torna objeto de preocupações
jurídicas no país e o Estado cria sua primeira política pública para infância pobre,
com a implantação do Código Melo Mattos.
Criaram-se os instrumentos jurídicos, por meio do Código de Menores,
que passaram a apoiar as instituições por intermédios do Poder Judiciário, como:
Abrigo

de

Menores

e

Casa

das

Mãezinhas,

com

uma

abordagem

predominantemente médico-jurídica. É na virada do século que o termo Menor
passa a ser uma nomenclatura jurídica e social, baseado na faixa etária, como

2

No período da colonização as crianças indígenas foram tratadas como indigentes e sem função
nenhuma pelos colonizadores; esse foi o motivo de não se ter políticas sociais de atendimentos a
esse segmento.

48
categoria classificatória da infância pobre, diferenciando-se de outros segmentos
infantis da época.
Essa distinção entre menor e criança perpassa praticamente todo o século
XX, marcando a distinção entre infância dos vários segmentos sociais e é
rompida, por força da lei, em 1988, com a promulgação da Constituição brasileira.
Como afirma Santos:
Olhando toda essa trajetória ­ do momento em que a
sociedade ganhou consciência da especificidade da
infância e depois, na virada do século, quando ganha
consciência da noção de infância pobre e mais tarde, na
década de 20, quando se cria a especificidade da
infância menorizada ­ percebe-se que estas concepções
tem sido um peso muito forte na definição de políticas
para crianças e adolescentes. (SANTOS APUD
GRASCIANI, 1998:20).

Durante as décadas de 1930 e 1940, o Estado dá maior espaço para
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regulamentação da vida social da criança e do adolescente. Uma vasta gama de
instituições se constitui. A infância pobre torna-se nesta época algo de dimensão
nacional e, na óptica do Estado, é um problema de envergadura social:

...o menor era visto como ameaça social e o
atendimento a ele dispensado pelo poder público tinha
por fim corrigi-lo, regenerá-lo pela reeducação, a fim de
devolve-lo ao convívio social desvestido de qualquer
vestígio de periculosidade, cidadão ordeiro, respeitador
da lei, da ordem, da moral e dos bons costumes
(COSTA, 1985:14).

As Organizações comerciais e industriais foram surgindo na década de
1940, articuladas e vinculadas às políticas sociais do governo de Getúlio Vargas
que, mesmo tendo características populistas e clientelistas, tornaram-se política
pública abrangente, especificamente para a infância e adolescência, articuladas
entre entidades governamentais e não-governamentais, inaugurando uma nova
faceta no quadro das instituições responsáveis, naquela época.
Também no âmbito internacional percebe-se igual preocupação, quando,
em 1948, se instaura o Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF) no
Brasil, que foi criado em 1946 para atender crianças vitimadas na Segunda Guerra
Mundial. Essa organização internacional foi muito lentamente se posicionando na
defesa dos direitos da criança e do adolescente e desenvolvendo programas em

49
aliança com as ONGs (organizações não-governamentais), deixando as parcerias
de programas com o governo brasileiro
Analisando o conteúdo e a natureza das políticas públicas desse período
da história (décadas 30-40), observam-se, nas entranhas dos projetos de
assistência social, algumas rupturas no campo da parceria governo e sociedade
civil organizada. De um lado, uma visão de métodos sanitaristas, como é o caso
de Moncorvo Filho3, que delineava um projeto de caráter filantrópico e, de outro,
o projeto da igreja católica, com visão mais assistencialista, caracterizado pela
natureza caritativa, religiosa e mística, próprias de congregações que dedicavam
sua ação para obras assistenciais, de maneira geral, e especificamente à infância
abandonada. Esses dois projetos se chocavam na concepção, na metodologia e na
postura diante da infância e sofriam críticas por partes de intelectuais que,
baseados nos paradigmas da racionalidade científica, tão em moda na época, nas
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universidades,

analisavam-se

as

políticas

públicas,

principalmente

às

metodologias utilizadas pelas entidades assistenciais em projetos filantrópicos.
Tais diretrizes, todavia, funcionaram até 1964, quando o governo militar instituiu,
em âmbito nacional, a Fundação do Bem-Estar do Menor (FUNABEM);
O regime militar instaurado em 1964 é que vai intervir
nessa realidade com a intenção de reverte-lo de forma
radical. Assim, em 10 de dezembro daquele ano é
publicada a lei 4.513, contendo as diretrizes e bases
para uma política nacional do Bem-Estar do Menor
(GRACIANI, 1998:23).

A FUNABEM foi à entidade criada pelo governo militar em 1964 para
cuidar das questões sociais referentes à infância e adolescência e tinha como
metodologia o trabalho repressivo e assistencialista. Para essa entidade, a
identidade do Bem-Estar do Menor sempre se caracterizou por discurso avançado,
porém mantendo resquícios da mesma prática de atendimento das décadas
anteriores, pautadas pelo continuísmo. O enfoque correcional-repressivo, que via
o menino como ameaça social, é substituído pelo enfoque assistencialista, que
passa a percebê-lo como carente. Assim, a noção de periculosidade ganha espaço
central na estratégia de atendimento para a noção de privação. Em contrapartida,

3

Arthur Moncorvo Filho, médico sanitarista, que no início do Séc. XX idealizou instituições de
assistência à infância e achava que o governo federal deveria ter controle de todas instituições de
Assistência às crianças.

50
os primeiros Movimentos Sociais de defesa dos direitos das crianças
empobrecidas (República do Pequeno Vendedor ­ Belém/Pa, Pastoral do Menor ­
São Paulo, Fórum dos Direitos das Crianças e dos Adolescentes ­ Fórum DCA ­
Rio de Janeiro) iniciaram uma "prática alternativa comunitária", que trazia em seu
bojo novas perspectivas nacionais de atendimento, de maneira geral e
especificamente em relação à criança de rua. Sua essência constituía-se em
afirmar que "a criança deve ser sujeito do processo pedagógico e deve ser
trabalhada no contexto em que está inserida (COSTA 1988), compreensão
influenciada pela concepção pedagógica de Paulo Freire.
Nesse momento histórico de mudança de paradigma da sociedade
brasileira, em que as práticas alternativas de atendimento aos meninos de rua
passam a influenciar nas políticas publicas de atendimento do Estado, os projetos
e programas de atenção à infância brasileira apresentaram mudanças
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significativas, não só de natureza, mas também de conteúdo. As décadas de 1970
e 1980 se caracterizaram pela criação de entidades não governamentais, que em
movimentos de grande porte, criaram alternativas comunitárias de atenção à
criança e adolescente de rua e na rua.
Em Belém do Pará, esse é um período de expansão das entidades no
atendimento as crianças empobrecidas, tanto do poder público municipal, quanto
da sociedade civil, entre as quais: Fundação Papa João XXIII, Lar de Maria,
Fundação de Bem Estar Social do Pará, Movimento Nacional de Meninos e
Meninas de Rua e Pastoral do Menor, entre outras. Cada uma dessas entidades
tinha princípios e linhas de ação específicas, conforme a função para qual cada
uma delas foi criada, sendo que as instituições estatais obedeciam à política de
bem estar do menor; as da sociedade civil apresentavam propostas alternativas de
atendimento ás crianças de rua.
É neste momento que o Movimento República do Pequeno Vendedor se
constitui. Timidamente, ele começa a desenvolver atendimento as crianças na
década de 70, com o restaurante do pequeno vendedor, funcionando na maior feira
livre da América Latina, o Ver- o ­ peso. Logo em seguida, na década de 80; "a
República do Pequeno Vendedor se constitui o movimento mais organizado, em
todo o Brasil, na defesa dos direitos das crianças e dos adolescentes (COSTA,
1999, 84).

51
A expressão mais nítida desse movimento se afirma como processo de
autocrítica de várias congregações católicas que se definiram a partir de projetos
assistenciais-filantrópicos e que efetuaram uma radical mudança de seus
princípios de ação junto à criança, associados com os vários segmentos sociais,
dando ênfase a redes de entidades preocupadas com o atendimento à infância.
As políticas desenvolvidas pela FUNABEM que, como vimos, já
estavam implantadas no Brasil desde 1964, fizeram com que entidades da
sociedade civil se manifestassem contrárias às mesmas e gerassem oposições e
lutas que levaram a necessidade e conseqüente elaboração de uma outra visão
sobre as crianças que se encontravam na rua.
A primeira polêmica se refere ao termo meninos de rua, termo surgido
no Brasil na segunda metade da década de 1980, como alternativa ao termo
menor, que vinha sendo usado há anos e que foi respaldado mais ainda com o
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Código de Menores de 1979 ­ Lei 6.697/79.
Durante toda década de 1970 e a primeira metade da década de 1980, os
termos menor abandonado, menor empobrecido, menor trabalhador e menor
infrator foram os de maior uso na sociedade brasileira.
Com a justificativa de tentar solucionar a injustiça social que há anos vinha
sendo praticada contra os meninos de rua, o Estado brasileiro através Fundação do
Bem-Estar do Menor (FUNABEM)4 criou assim novas políticas de atendimento
com características mais próxima às da família. A FUNABEM tentou integrar o
menor à comunidade, tendo como base a família ou o lar substituto. Apesar de
todo esforço do poder público, essas políticas, implementadas pela FUNABEM,
não se traduziram em práticas educativas condizentes com as necessidades dos
menores. A tônica do atendimento dado tanto pela FUNABEM como por suas
congêneres (FEBENS), permaneceu quase sempre no confinamento e na punição,
já que essas instituições estatais tinham como princípio de sua prática a doutrina
da segurança nacional surgida junto com o regime militar. Raras foram às
exceções de práticas compatíveis com as necessidades dos menores atendidos. Em
sua maioria, foram constantes as notícias de violência, fugas e até mesmo morte

4

A FUNABEM foi criada em 1964, em pleno Regime Militar, e ficou sob a égide do Ministério da
Justiça. Tinha como objetivo no discurso de suas políticas um novo enfoque no tratamento da
questão do menor, Sua incumbência era solucionar o problema do menor, colocando-o confiando
em instituições de assistência ou internatos.

52
nas chamadas unidades de "recuperação" do menor, como se vê ainda hoje nas
unidades de atendimento aos menores, principalmente no Estado de São Paulo.
A Campanha da Fraternidade de 1987 da Igreja Católica, que teve como
lema: "QUEM ACOLHE O MENOR, A MIM ACOLHE", trouxe, ao seio da
sociedade brasileira, a discussão sobre um dos maiores problemas sociais da
década de 1980: a situação do então chamado menor abandonado.
Baseada no lema VER ­ JULGAR ­ AGIR, toda a Igreja, seguindo
diretrizes da Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), se engajou na
luta pelos direitos dos menores abandonados. Para a Campanha da Fraternidade
de 1987, menores abandonados eram crianças e adolescentes empobrecidos,
marginalizados, oprimidos e não assistidos pelo poder público e que, por falta de
assistência, "desenvolviam as mais diversas atividades para sua sobrevivência e a
de suas famílias, como, por exemplo: o bóia-fria, o vendedor ambulante, o
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picolezeiro, o engraxate, o reparador de carros, o limpador de pára-brisas, o
vendedor de santinho, o catador de papelão, o perambulante, o pedinte, o
drogadito, o que faz pequenos furtos e o que vive na rua" ( CNBB: 1997, p. 4 ).
Com a referida Campanha da Fraternidade, o governo e a sociedade
começaram a adotar novos enfoques em sua preocupação com a situação dos
menores abandonados. A partir daí, essa situação passou a ser uma constante nos
debates políticos, nos livros, nas reportagens, nos jornais, nos programas de
televisão e, em filmes5 tudo sob a óptica diversa da até então vigente.
O menor abandonado de há muito tempo passara a ser uma ameaça à
tranqüilidade social, faz com que o governo brasileiro, preocupado em garantir a
segurança de quem usufrui da propriedade e do bem-estar da sociedade, até então,
respaldado na Lei ­ Código de Menores -, viesse a considerar em situação
irregular todo menor que se encontrasse em atitude suspeita, pedindo sua prisão
sem direito à defesa e nem ao habeas corpus, conforme se lê no artigo abaixo:
Art. 2°. Para efeito deste Código, considera-se em situação irregular o
menor":
I ­ privado de condições essenciais a sua subsistência, saúde, e instrução
obrigatória, ainda que eventualmente, em razão de:
a) falta, ação ou omissão dos pais ou responsáveis;
5

Um exemplo de filme que trata da situação do menor abandonado é PIXOTE, de Hector
Babenco.

53
b) (...);
II ­ vítima de maus-tratos ou castigos imoderados impostos pelos pais ou
responsáveis;
III ­ em perigo moral, devido a:
a)encontrar-se, de modo habitual, em ambiente contrário aos bons costumes;
b) exploração em atividade contrária aos bons costumes;
IV ­ (...);
V ­ com desvio de conduta, em virtude de grave inadaptação familiar ou
comunitária;
VI ­ autor de ato infracional.
(Código de Menores ­ lei 6.697/79)
Na visão do texto da Campanha da Fraternidade de 1987, todavia, o
menino de rua é visto como fruto de um estado de injustiça social crônico, que
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gerava e agravava o pauperismo em que sobrevivia a maior parte da população.
Não é, pois, um malfeitor nato. É um ser humano carente, devendo ser assistido
pelo Estado.
Segundo o texto da campanha da fraternidade, na medida em que era
conseqüência da desigualdade social, econômica e da decadência moral crescentes
da sociedade, o número de menores abandonados aumentava em grande índice.
É no seio destas discussões que, em junho de 1985, em Brasília, realizouse o Encontro Nacional "Paulo Freire e Educadores de Rua", promovido pelo
Projeto de Alternativas Comunitárias de Atendimento a Meninos e Meninas de
Rua ­ Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor (FUNABEM), Secretaria de
Assistência Social da Presidência da República (SAS), Fundo das Nações Unidas
para a Infância (UNICEF) - no qual foi dada uma significativa contribuição para o
trabalho com as crianças abandonadas. Entretanto, foi no 1° Seminário LatinoAmericano sobre Alternativas Comunitárias para Atendimento a Meninos de Rua
que se rompeu com o termo menor e passou-se a denominar as crianças e
adolescentes que se encontravam na rua, de menino na rua e/ ou menino de rua6.
6

Os termos meninos de rua e menino na rua geraram muita polêmica, pois, conforme a
interpretação de vários educadores, eles não representavam e nem caracterizam a situação das
crianças e adolescentes que se encontravam na rua. Essa polêmica fez com que durante a
elaboração do Estatuto da Criança e do Adolescente, denominassem os meninos de crianças e
adolescentes em situação de risco, pois, segundo a Declaração Universal dos Direitos da Criança,
qualquer criança e adolescente que esteja desenvolvendo atividades incompatíveis com sua
natureza de seres em desenvolvimento está em situação de risco.

54
O Seminário Latino-Americano foi um evento que aconteceu em Brasília
em junho de 1985, e reuniu representantes de entidades não governamentais dos
países Latino-Americanos que trabalhavam, a época, com meninos e meninas de
rua. Estiveram presentes nesse Seminário, trezentos representantes dos seguintes
países: Argentina, Brasil, Bolívia, Chile, Costa Rica, Cuba, Equador, Guatemala,
México, São Salvador e Trinnida e Tobago.
Após muitas discussões e debates sobre a temática no seminário, ficou
definido que meninos de rua são;

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Meninos e meninas entre sete e dezessete anos vivem na
rua trabalhando para se sustentarem ou ajudarem no
sustento de suas famílias,que são quase sempre pobres
demais para atender às necessidades básicas de seus
filhos. E menino na rua são aqueles que estão na rua
praticando pequenos furtos, cheirando cola de sapateiro,
mendigando e perambulando (PAULO FREIRE E
EDUCADORES DE RUA ­ 1985:5).

Dado uma definição sobre meninos de rua, foi visto que essa criançada,
quando está na rua, se acha efetivamente desamparada da proteção familiar e da
comunidade, tornando-se, em conseqüência, vulnerável à exploração de terceiros
e à variada ordem de perigos físicos e morais. Muitas crianças passam realmente
nas ruas todas as horas em que estão acordadas e, algumas até mesmo suas noites,
tendo, portanto, pouco ou nenhum acesso aos serviços básicos, essenciais à sua
formação como cidadãos, tais como os relativos à saúde e educação.
Em decorrência disso, são poucas as perspectivas de se desenvolverem
para conquistarem um futuro melhor. Assim sendo, essas crianças representam um
enorme desperdício de potencial humano, tanto para elas próprias como para a
sociedade brasileira.
Ainda no referido Seminário, os educadores apontaram algumas
características dos meninos e das meninas de rua:
·

São prematuramente adultas e buscam meios para sobreviver na rua, como
conseqüência de um sistema social que as marginalizam;

·

Atuam, permanentemente, em atitude defensiva frente às pessoas, como
resposta ao maltrato físico de que são objeto por parte do meio que as
rodeia;

55
·

Satisfazem suas necessidades básicas e reais na própria rua e com o seu
grupo de pares: dormem, comem, trabalham, usam drogas, roubam e
furtam na rua;

·

Enfrentam crescentes dificuldades escolares que os levam ao abandono
dos estudos e à repetência contínua;

·

Desenvolvem habilidades especiais que lhes permitem sobreviver na rua;

·

São produto da carência familiar e social, o que influi negativamente no
seu crescimento harmônico integral;

·

São fortes e astutos no seu próprio meio.
Os educadores também notaram uma nítida demarcação entre o menino

de rua e a menina de rua. Segundo suas observações, são duas realidades
distintas, embora vítimas e produtos de uma mesma situação social.
Disseram eles, que a problemática da menina de rua era muito mais
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grave, por sua dupla condição de ser de rua e a de ser mulher. Na rua, ela estaria
mais exposta, sofrendo as conseqüências de como se situa o papel da mulher na
sociedade. Além disso, ela sofreria as conseqüências da maternidade prematura,
do trabalho precoce e da prostituição.
Segundo Amaral (1998:38)
As pesquisas que retratam as estratégias de
sobrevivência de crianças e adolescentes pobres
indicam que esses contribuem no orçamento familiar,
assumindo também a responsabilidade de seu sustento.
A partir da segunda metade da década de 1980, os
trabalhos sociais designavam genericamente de
"meninos de rua" aquelas crianças e adolescentes que
tinham a rua como local de sobrevivência, inclusive
para obtenção de renda, através de atividades lícitas e
elícitas. Ao final dessa década, as pesquisas
estabelecem uma distinção entre essa população: os que
moram na rua, são denominados de meninos(as) de rua;
os que passam os dias nas ruas trabalhando, são
denominados de meninos(as) nas ruas. Constatou-se que
a grande maioria desses meninos, apesar de ter a rua
como espaço de grande freqüência durante o dia,
retorna à noite para a casa.

A característica do discurso dos anos 1980 diz respeito à "imprecisão
conceitual" que acompanha as estimativas em relação a esses sujeitos. Tal como
foi mencionado acima, são usadas várias expressões que simplificam a realidade
da

criança

em

situação

de

rua,

criando-se

uma

"folia

numérico-

56
conceitual"(relatório anual UNICEF 2006), que apenas exprime a falta de clareza
conceitual desses estudos e pesquisas. Contudo, essa impressão não é neutra, a ela
subjaz a suposição de existência de relações lineares entre o fenômeno do
abandono e a família na sua situação de pobreza, como destaca Rosemberg;
"menores abandonados ou meninos de rua eram considerados como
crianças/adolescentes pobres que viviam nas ruas porque perderam o vínculo com
os pais e residiam fora do domicílio familiar." (1994:33)

3.2
As políticas de atendimento aos meninos de rua no Brasil
A sociedade brasileira tem sido alvo de muitas críticas no que diz respeito
aos cuidados e garantia dos direitos humanos, especialmente quando se trata de

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crianças e adolescentes. As críticas são pertinentes, haja vista que nas últimas
décadas houve um crescimento gradativo do índice de violência envolvendo
principalmente adolescentes em situação de risco social. Trata-se de fenômeno,
segundo Graciani (2005), reflexo de uma política social diferenciada, processo
este que não nasceu nesta década, mas que foi historicamente construída por meio
de uma distribuição de renda desigual e que forçou o poder público a implantar
políticas sócias para atender as necessidades da população mais carente, porém
em sua maioria, segundo Rizzini ( 2007 ), foram equivocadas e não atingiram os
objetivos aos quais se destinavam, vindo a serem extintas exatamente por que se
tornaram ineficazes e ineficientes.
As políticas de atendimentos traçadas pelo Estado e pelos movimentos
sociais no que se refere ao atendimento a meninos de rua e à questão infantojuvenil, em sua trajetória, não apresentam uma linearidade, pois sempre receberam
influência de vários setores, sejam eles, jurídico policial, científico ou religioso
numa relação que traduz a história da assistência à criança na sociedade brasileira.
O que temos visto no decorrer da história, no dizer de KUHLMANN (1992), é
que assistência e educação têm se polarizado, na maioria das vezes, confundindo
assistencialismo, como proposta educacional dirigida à população pobre.
Antes da entrada no século XX, no Brasil, a igreja tinha um papel
fundamental no atendimento aos pobres, mantendo uma grande instituição de
política social, a Santa Casa de Misericórdia. Além da igreja, estavam também

57
envolvidos no trabalho de proteção a infância, grupos privados como higienistas e
associações de damas beneficente, constituindo-se de atitudes isoladas com pouca
interferência no poder público.
A casa dos expostos ou roda segundo Del Priore, (2001), que foi fundada
ainda no século XVI, teve uma importância significativa como entidade de
atendimento às crianças abandonadas. Para Leite (1992), os governantes à criaram
com a finalidade de "salvar" a vida de recém nascidos abandonados, que mais
tarde, eram encaminhados para trabalhos produtivos forçados. A assistência a
filhos de pais que os abandonavam era considerada, pela maioria da população,
um incentivo à irresponsabilidade desses pais, portanto, a existência da roda era,
para muitos, a causadora da situação de abandono das crianças.
Kramer (1995) diz que as iniciativas do poder público eram bastante
limitadas, surgindo alternativas de grupos privados no atendimento à criança
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pobre como o Asilo de Meninos Desvalidos (Rio de Janeiro, 1875), os Institutos
de Menores Artífices (Minas Gerais, 1876) e os colégios e associações de amparo
à infância (1875), entretanto, tais iniciativas constituíram-se ineficazes frente ao
problema de proteção á criança.
Para Kuhlmann (1992), na perspectiva de alcançar a "civilidade" e a
"modernidade" é divulgada no início do século XX, no Brasil, a puericultura, uma
especialização da medicina que trouxe novas formas ­"racionais"- de cuidar da
infância. Nesta influência médico-higienista, verificou-se uma concepção de
criança que não considera a relação adulto-criança na sua totalidade, ou seja, esta
relação assume apenas caráter instrumental, ocultando sua dimensão sócio-afetiva
e resumindo-a a intervenções técnicas, Neste sentido, Charlot (1998) diz que
define-se a criança isoladamente, sem dar importância às relações que a cercam.
Caracterizando o período pré-1930, no que diz respeito à assistência à
criança, Kramer (1995) enfatiza três aspectos: "a medicalização da assistência à
criança até seis anos (...), a psicologização do trabalho educativo - com a Escola
Nova -, (...) e uma concepção abstrata de infância". São fatores que apesar de não
contribuírem para a causa da criança, demonstram que os setores públicos já
reconheciam a importância do atendimento à infância. Entretanto, sem grandes
ilusões, este reconhecimento evidenciava a utilização da criança no fortalecimento
do Estado, já que iniciativas desse gênero eram consideradas como soluções para
os problemas enfrentados pela sociedade.

58
No período de 1930 a 1945, assiste-se à implantação das políticas sociais
do Estado no Brasil. "É na década de 30 que se inicia um tipo particular de
proteção social ao trabalhador, em função do conjunto de transformações do
Estado brasileiro e as formas de regulação social de corte nacional que aí têm
início" (DRAIBE,1990:24). As inovações nas políticas, neste período, refletem as
mudanças advindas com o processo de industrialização brasileiro, que traz novos
contornos das classes sociais e outros domínios políticos.
As inovações nessas políticas concentraram-se na produção legislativa
com a criação dos institutos de aposentadoria e pensões e uma nova legislação
trabalhista. Outras alterações são citadas por Draibe ( 2007 ) nas áreas de política
e na área de educação onde se manifestam elevados graus de nacionalização das
políticas sob forma de centralização no Executivo Federal, dos recursos e de
instrumentos institucionais e administrativos da organização federativa do País.
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Este quadro materializa o que Poulantzas (1985) aponta sobre as
transformações do Estado ao longo da existência do capitalismo. O Estado, no seu
papel constitutivo das relações de produção, sofre transformações que trazem,
conseqüentemente, modificações na formação e reprodução das classes sociais, de
sua luta e da denominação política. É o reordenamento das relações de forças
entre as classes, configurando novos domínios políticos no interior do Estado
Capitalista. Segundo o autor, isso é a própria periodização do Estado segundo os
estágios e fases do capitalismo, que deve ser levada em consideração quando se
relaciona o Estado não somente às relações de produção mais, concomitante, à
dominação e às lutas políticas.
No contexto brasileiro de 1930, conviviam, em continuas crises, as classes
médias, industrial e o setor oligárquico, já que a burguesia industrial não rompeu
com os interesses agro-exportadores. Na visão de Costa (1994) o governo
pretendia que a economia agrária exportadora gerasse recursos para impulsionar a
indústria no país. Nenhum grupo conseguia a hegemonia política. O período que
se segue à derrubada das oligarquias rurais do poder político é marcado pela
incapacidade de qualquer grupo social de formular e interpretar um projeto
legítimo e coerente para a Nação.
Essa organização, entre as classes dominadas e o poder público, segundo
Poulantzas (1985), se realiza também pela concessão imposta pela luta dessas
classes. Desse modo, o Estado de Bem-estar social implantado no Brasil atendeu

59
inúmeras reivindicações sociais: legislação trabalhista, sufrágio ampliado e
obrigatoriedade do ensino básico, entre outras. Na área do "menor", (criança e
adolescente ), objeto especifico do nosso trabalho, o governo Vargas cria no
período, o SAM ­ Serviço de Assistência ao Menor, em 1942. De caráter
correcional-repressivo, este órgão, atendia crianças e jovens abandonados e
infratores ­ os chamados "menores abandonados" -, com o objetivo de centralizar
todo o amparo a essa população considerada carente e prejudicial à sociedade.
Segundo Costa (1990), o SAM foi apontando pelas famílias como o grande
contribuidor de situação de abandono e delinquência das crianças e jovens, já que
pelo internamento os mesmos se afastavam da conivência familiar e se submetiam
a um "regime disciplinar e educativo" dos internatos, sendo os internos
conduzidos para obediência das normas, pois só assim estariam a serviço da
nação.
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O esquema de atendimento centralizado reforça a idéia das características
do sistema de proteção social, que instrui uma dinâmica de centralização
excessiva na organização de sua máquina social, e provoca efeitos já previstos,
como a ineficácia e ineficiência dos programas sociais que acompanham o
atendimento de crianças carentes. Desse modo, o governo, assumindo o
atendimento às crianças e jovens em "circunstâncias especialmente difíceis", não
cumpre totalmente seu papel, diz costa (1998).
Com este quadro, entram em cena as já conhecidas intervenções de
entidade filantrópica e outras colaborações particulares, mantendo a tradição do
assistencialismo de pessoas do círculo econômico dominante e de instituições
como a igreja.
A igreja concebia essas crianças como merecedoras de "piedade",
realizando um trabalho que podia ser caracterizado no "mudar para não mudar
nada", manifestando a sua missão (sendo a única capaz para tanto) de "salvar" o
povo de sua situação de "infelicidade" e miséria, sem, contudo, mexer ou admitir
a luta de classes, considerada uma "invenção de comunistas".(Graciani 1998 ),
desvelando-se a igreja como parceira do governo no desempenho do papel de
agencia controladora de comportamento para manutenção do modelo vigente.
Para Costa (1990), o serviço público brasileiro, não tendo uma cultura de
internato, chamava os padres para trabalharem nessas instituições, já que a igreja,
além de ter experiência em regime de internatos ("patronatos") comandava,

60
anteriormente, os trabalhos de atendimento aos pobres. Entretanto, o governo,
com a instalação dos reformatórios e casas de correção, contrata funcionários de
baixa qualificação e baixos salários (monitores e inspetores) que não utilizam a
violência simbólica dos padres, mas preponderantemente a violência física.
Nesses primeiros programas de atendimento aos meninos de rua, baseado
na educação e trabalho com geração de renda, pode-se verificar uma nova política
instalada pelo Estado, cuja prática de oferecer uma aprendizagem (e sem
qualidade) escamoteava o dever do poder público de universalizar o ensino.
Observa-se aqui uma proposta pedagógica dirigida exclusivamente para a
população pobre: o assistencialismo.
As políticas públicas implementadas pelo Estado para com essas crianças
concentravam-se no nível de assistência, o que demonstra o que era o sistema de
proteção social como um todo. A ação estatal delineava um tipo de educação
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(única possível) dirigida àquele segmento ­ educação não formal, sem qualidade,
com o objetivo de aprender um oficio. É a elaboração de um discurso que é
"declarado, catalogado", sem, contudo, ser compreendido pela massa devido às
"razões infinitamente mais complexas", diz Poulantzas, (1985:39).
Já no período do governo provisório, o governo de Getúlio Vargas cria
outras entidades de atendimento à criança e adolescente pobres, norteadas pelos
princípios de educação e trabalho com geração de renda. São exemplos: Legião
Brasileira de Assistência (LBA), Casa do Pequeno Trabalhador e Casa das
Meninas.
Para Mendez e Costa (2004), na década de 40, o fato mais importante na
questão das crianças empobrecidas é a internacionalização e "socialização" do
tema "menores". Tal fato é manifesto, na década de 60, em teorias sociológicas
norte-americanas que depois se consolidam nos discursos e práticas latinoamericanas.
A segregação de menores é legitimada não mais por anormalidades físicas
ou decadência de raça, como nas décadas de 1920, mas por desajustes emocionais,
falhas de personalidade e pais divorciados.
Na década de 1960, as políticas sociais brasileiras sofrem restrições diante
da crise fiscal do Estado, a rede de serviços é reduzida já que os recursos para este
setor são quase inexistentes. As políticas sociais públicas restringiram-se a função
meramente simbólica, É quando o Estado transfere para o mundo jurídico suas

61
competências no setor da infanto- adolescência. É o processo de "judicialização"
dessa política, ma qual "os juízes, forçados pela competência tutelar,
transformam-se em ilusionistas assistenciais, estreitando, com isso, uma
identificação com as políticas em crise". (MENDEZ e COSTA, 2004:55).
Essa crise de natureza financeira-fiscal, traduzida em permanente
desequilíbrio entre o dispêndio social e as receitas do Estado, não se apresenta
como resultado de um processo autônomo de crescimento exorbitante com gastos
públicos e suas formas de financiamento dado a elevada demanda da população
carente; consequência da crise mais ampla do Estado capitalista que tem, em sua
dinâmica contraditória, a sua própria superação.
No que se refere aos movimentos sociais, na década de 60, constatam-se
outros padrões de luta, ganhando diretrizes político-ideológicas opostas aos dos
reformadores da década de 20, que eram caracterizadas por atitudes isoladas de
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filantropos privados que "protegiam" as crianças e os jovens pobres. A luta era,
agora, pelos direitos da infanto-adolescência, preterida pelas políticas públicas
sociais.
No plano de atendimento às crianças e aos adolescentes, o SAM, por
questões políticas, é substituído pela Fundação do Bem-Estar do Menor
(FUNABEM), órgão responsável pela formação e implantação de uma nova
política de atendimento aos jovens infratores em todo o território nacional. É o
período autoritário de caráter fortemente repressor, mas que a partir de 1975
ampliou grandemente alguns serviços. "A merenda escolar, por exemplo, com
toda s sua conotação paliativa, passou a ser o maior programa de alimentação da
América Latina".( Draibe, 1989: 16 ).
De 1964 a 1985, denominado por Draibe (1989 ), em sua periodização do
processo de constituição do Welfare State brasileiro, de "consolidação
institucional e reestruturação conservadora", na qual a "expansão massiva" não
representava a universalização dos programas, é que se constitui "a face mais
completa do seu sistema de proteção social sob a égide de um regime autoritário,
nos quadros de um modelo concentrado e socialmente excludente de
desenvolvimento econômico" (1989:17 ).
A política Nacional de Bem-Estar do Menor e o Programa da Merenda
Escolar são materialização de políticas que revelam as contradições, as fissuras e
divisões internas do Estado, resultante da condensação de forças constitutivas de

62
sua estrutura. Poulantzas enfatiza a política do Estado mais "como resultante de
uma coordenação conflitual de micropolíticas, táticas explícitas e divergentes do
que como formulação racional de um projeto global e coerente" (1985:157).
Além dessa Política de Bem Estar do Menor, o Estado, através de seu
aparelho jurídico, apresenta em 1979 o Código de menores, que considerava em
"situação irregular" as crianças e os jovens pobres que se encontravam em estado
de necessidade e com famílias incapazes de mantê-los. Sua competência estava
em proteger e vigiar esses menores nessa situação. A terminologia "menor
infrator" é uma categoria jurídica prevista na doutrina da "situação irregular"
emitida pelo próprio código de menores.
Coerente com o código penal, o código de menores reforça o recolhimento
e tutela do "menor" através de medidas educativas e disciplinares, determinados
em leis especiais. Retira-se das mãos da família o papel de seu acompanhamento e
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formação, já que ela não apresenta condições adequadas para isso, assumindo este
papel o Estado. Assegura-se assim, definitivamente, que o "problema do menor" é
uma questão de segurança nacional ­ é uma questão do Estado.
A doutrina da "situação irregular" subordina a proteção da infância à
ideologia de segurança nacional, daí serem legitimas as práticas de recolhimento
desses "menores", chamado de privação da liberdade. Esta doutrina reforça que a
situação irregular não é a do Estado, que neste período age de forma autoritária,
mas dos próprios sujeitos criados em famílias desestruturadas.
Observa-se que o atendimento era para quem, na concepção das políticas,
encontrava-se em situação de risco pessoal e social: as pessoas pobres.
Neste contexto, surgem instituições e entidades, ligadas a movimentos
sociais, a igrejas e a sindicatos para fazerem um atendimento diferente às crianças
carentes. A forma de atendimento dado por essas entidades vai pressionar o poder
público, que passará a rever sua forma de atendimento. Por isso, os trabalhos
desenvolvidos nas instituições de atendimento estatal começam a ser
publicamente questionadas diante de seus efeitos nem eficazes. Com isso surgem
os trabalhadores sociais na área infanto- juvenil que trazem uma nova concepção
destes sujeitos, agora como donos de sua história, de possibilidades que precisam
ser garantidas. Entretanto, o novo não se instala no abandono do velho. Ambos
convivem naquelas realidades institucionais e nas suas políticas definidoras,
enfoques assistencialistas, e educativos.

63
3.3
A recorrência ao termo menor no Brasil
Acompanhando historicamente a situação da criança pode-se perceber que,
de um anonimato ou de uma situação que não a distinguia significativamente do
adulto, ela passou a merecer cuidados especiais, como elemento de características
peculiares, até chegar a exercer o papel social de trabalhadora, sob condições
penosas de trabalho no contexto capitalista mais solidificado. Ressalta-se que a
criança já participava do trabalho do adulto, nos séculos XVIII e XIX, quando,
após o desmame, sua participação pública era ampliada. Entretanto, as relações
sociais de produção eram outras.
As condições objetivas impostas pelo capitalismo trazem mudanças nas
condições de vida do indivíduo. É junto à maioria daqueles que detêm apenas a

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sua força de trabalho, a qual se submete às relações penosas de trabalho, que
surge, com maior freqüência, uma categoria jurídico-institucional específica que
vai ser objeto de controle sócio- penal: a criança delinqüente (MARTINS, 1993:
11).
Na visão de Mendes e Costa (2004), a categoria infanto-juvenil ganha
especificidade a partir do controle social formal efetuado pelo Estado, através de
instituições de atendimento as crianças e adolescentes em situação de
marginalidade, cujo objetivo não se concentrava na proteção desses sujeitos, mas
da própria sociedade. Os tribunais de menores são institucionalizados em 1923 e,
na concepção dos autores acima, serão, juntamente com instâncias afins, os locais
de socialização dos menores, reservando-se à família e à escola a socialização dos
que desfrutam de uma "infância". Para os primeiros o sentimento de compaixão e
a necessidade de repressão e, para os segundos, detentores de direitos, o
sentimento de solicitude (MENDEZ E COSTA, 2004).
No entanto, o termo menor, no Brasil, nem sempre apresentou o mesmo
significado, ou seja, seu percurso foi modificando em função das novas atitudes
que a sociedade estabelecia em relação à criança. Assim, anteriormente ao século
XIX, o termo não tinha qualquer conotação particularizada de uma dada situação
social da criança.
No final do século XVIII e início do XIX, a organização urbana da
sociedade traz novos contornos ao já caracterizado problema da criança,

64
objetivado em abandonos ocorridos nas diversas classes sociais. Nesse contexto, o
termo "exposto" era utilizado para identificar a criança que se encontrava em
situação de abandono. Os "expostos" eram tratados pelas ordens religiosas
presentes na sociedade da época, não havendo intervenção do poder público.
O termo menor, no século XIX, aparece no vocabulário jurídico brasileiro
associado à idade, sendo sinônimo de criança, adolescente ou jovem, e definindo a
responsabilidade de uma pessoa perante a lei. Entretanto, no inicio do século XX,
o problema da criança se acirra, despontando como um problema social grave, em
função da modernização social vigente que alargou o processo de segregação
social na sociedade brasileira. Neste sentido, redefine-se o significado da palavra
menor, agora associada ao vocabulário judicial, reforçado pelos jornais e
discursos jurídicos, como algo diretamente ligado à marginalidade e
criminalidade.
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É consolidada uma nova imagem do menor, sendo agora caracterizado
como criança pobre, totalmente desprotegida moral e materialmente pelos seus
pais, seus tutores, o Estado e a sociedade (COSTA E LONDOÑO, 2002:135).
Associado à criança pobre, o termo menor passa a designar também aquele que
comete delito. A noção de periculosidade vincula-se ao menor, sendo
caracterizada, então, como uma ameaça a sociedade. Por isso, para o Estado, esse
menor era uma questão de policia, devendo ser regenerado por instituições de
caráter correcional-repressivo, a fim de tornar possível seu convívio no meio
social.
A partir dos anos 20, uma nova concepção em relação ao menor vigora na
sociedade, de forma que ele agora não é mais tido como um caso de policia, mas
como um indivíduo que necessita de assistência e proteção. A noção de
periculosidade é substituída pela noção de privação e o menor passa a ser visto
como um ser carente, ou seja, um indivíduo pobre, marginalizado e carente biopsico-socio-culturalmente. Estava caracterizado o que COSTA (1990) denominou
de "um indivíduo feixe de carências", o que sugeriu, pelo Estado, um
distanciamento

do

tratamento

correcional-repressivo

para

um

enfoque

assistencialista, conforme previa o Serviço de Assistência e Proteção à Infância
abandonada e aos delinqüentes (1923), que regulamentou instituições e patronatos
no atendimento a esse segmento da população.

65
Mas a formalidade da lei não garante a presença de estruturas
institucionais e jurídicas não repressivas. Ao menor é dispensado um tratamento
que o separa definitivamente da condição de criança. Generaliza-se assim, na
sociedade, uma oposição entre crianças e menores. Crianças são as das classes
dominantes; para elas, direitos constitucionais específicos, pois é a criança que
tem infância. Para as outras crianças, os menores; sem infância, é dispensado
outro tratamento. Essa idéia foi sendo disseminada pela sociedade, contribuindo,
assim, para a consolidação da imagem equivocada da criança pobre que é
abandonada pela família desestruturada e que se torna marginal pelo seu habitar
na rua.
Discutir as circunstâncias históricas da criação da categoria menor permite
desmistificar a idéia de criança universal e compreender as práticas institucionais

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com suas concepções subjacentes de infância.